Iedereen wil een eenvoudiger belastingstelsel. Toch groeit het stelsel steeds verder dicht met uitzonderingen, vrijstellingen en regelingen voor specifieke groepen. Volgens hoogleraar belastingrecht Philippe Albert is dat niet alleen ingewikkeld, maar ook onrechtvaardig: ‘Wat de een minder betaalt, moet door de ander worden opgebracht.’ In de zevende aflevering van In Transformatie Therapie zoeken Wouter Welling en Arre Zuurmond, samen met Albert en zijn dochter Margot, beleidsmedewerker bij Financiën, uit waarom fiscale vereenvoudiging zo moeilijk lukt.
Beeld: © Eigen beheer
Philippe Albert: ‘Kijken naar het belastingstelsel, is kijken naar de manier waarop de samenleving haar lasten verdeelt.’
Auteur: Joris Jenster
‘Belastingen lijken al snel iets voor specialisten. Voor fiscalisten, adviseurs, beleidsmakers en Kamerleden die zich door tarieven, boxen, vrijstellingen en aftrekposten heen werken.’ Maar voor Philippe Albert, hoogleraar internationaal belastingrecht aan Nyenrode, staat belastingrecht juist midden in de samenleving.
Bij aanvang noemt hij belastingrecht ‘het leukste rechtsgebied’, omdat het raakt aan bijna alles wat de overheid doet. Alle burgers betalen belasting, bedrijven betalen belasting, en via belastingen bekostigen we publieke voorzieningen. ‘Wie naar het belastingstelsel kijkt, kijkt dus niet alleen naar regels. Je kijkt naar de manier waarop een samenleving haar lasten verdeelt.’
Dat maakt de vraag van deze aflevering groter dan de vraag of een regeling technisch goed werkt. Het gaat om wie bijdraagt, wie wordt ontzien en wie uiteindelijk de rekening betaalt.
"Belastingheffing gaat om wie bijdraagt, wordt ontzien en betaalt"
De verborgen rekening
Volgens Albert is het huidige belastingstelsel niet alleen ingewikkeld, maar vooral ondoorzichtig. ‘Zelfs leraren belastingrecht zijn altijd maar op een heel klein deelgebied gespecialiseerd’, benadrukt hij. Het geheel overzien is moeilijk. Dat is niet alleen een praktisch probleem, maar ook een democratisch probleem: wie het stelsel niet begrijpt, kan er moeilijk iets van vinden.
In die ondoorzichtigheid schuilt volgens Albert ook onrechtvaardigheid. ‘Arbeid wordt relatief zwaar belast en vermogen en inkomsten uit vermogen relatief laag.’ Daarbovenop bestaan allerlei fiscale regelingen die de overheid veel geld kosten en waarvan de doelmatigheid volgens hem vaak twijfelachtig is.
Dan toch maar een kort voorbeeld: de bedrijfsopvolgingsregeling, de BOR. Deze is bedoeld om te voorkomen dat familiebedrijven door erf- of schenkbelasting in gevaar komen, maar is volgens Albert uitgegroeid tot een regeling met forse vrijstellingen.
‘Wie bijvoorbeeld een bedrijf van twee miljoen euro erft, hoeft over de eerste anderhalf miljoen géén erf- of schenkbelasting te betalen. Over het bedrag daarboven wordt vervolgens ook nog een groot deel vrijgesteld. Daardoor betaalt zo iemand, ook in absolute aantallen, vaak minder belasting dan iemand die een huisje in Drenthe van 140.000 euro erft.’
Daarmee wordt zo’n ogenschijnlijk technische regeling een rechtvaardigheidsvraagstuk. Want elke fiscale vrijstelling betekent dat er ergens anders meer moet worden opgehaald. Een voordeel voor de een wordt betaald door een ander. Volgens Albert wordt die koppeling te weinig gemaakt. ‘Het besef bestaat totaal niet dat, als een groep voor zichzelf een voordeeltje realiseert, de rest dat moet ophoesten. Fiscale regelingen zijn geen technische details, als wel politieke keuzes.’
"Fiscale regelingen zijn geen technische details, maar politieke keuzes"
Complexiteit als quick fix
Die reflex maakt vereenvoudiging moeilijk. Niet omdat niemand ziet dat het belastingstelsel complex is – integendeel, in rapporten, regeerakkoorden en beleidsstukken wordt al jaren gesproken over vereenvoudiging en complexiteitsreductie, maar omdat er telkens nieuwe uitzonderingen, regelingen en reparaties bijkomen.
Volgens Albert speelt de lobby van deelbelangen daarin een belangrijke rol: een sector, beroepsgroep of groep ondernemers vraagt aandacht voor een specifiek probleem. En vaak klinkt dat op het eerste gezicht redelijk, of zelfs sympathiek. De startupregeling is daarvan een tekenend voorbeeld. Hij vraagt zich hardop af: ‘Welk probleem los je hier nou precies mee op? Waarom zou iemand die bij een startup werkt, fiscaal gunstiger worden behandeld dan een bakker of een andere ondernemer? En wie bepaalt eigenlijk wat een startup is?’
‘Het is dus veel simpeler om het complexer te maken’, vat Welling samen. ‘Je legt even je oor te luisteren bij deelbelangen, hoort een maatschappelijke sector hard roepen, en vervolgens heb je er weer een puist complexiteit bij die de tijdelijke lobby tevredenstelt.’
"Als samenleving en politiek het totaaloverzicht missen, krijgen deelbelangen vrij spel"
Die complexiteit versterkt vervolgens de positie van specialisten: met elke nieuwe regeling wordt het stelsel moeilijker uitlegbaar. Fiscalisten, adviseurs en lobbyisten weten hoe het stelsel werkt, maar burgers, veel politici en soms ook beleidsmakers, haken af. ‘Als samenleving en politiek het totaaloverzicht missen, krijgen deelbelangen vrij spel’, besluit Albert.
Een systeem vol filters
Halverwege het gesprek schuift Margot Albert aan, de dochter van Philippe. Zij is beleidsmedewerker bij het ministerie van Financiën. Waar haar vader vooral laat zien waar het belastingstelsel schuurt, brengt zij de vraag in waarom verandering ervan zo moeilijk door het systeem komt.
Na haar studie fiscaal recht wilde zij juist bij Financiën werken om verandering teweeg te brengen, vertelt ze. ‘Ik dacht: ik moet hier iets aan doen. En waar kun je dat doen? Bij het ministerie van Financiën, want daar wordt het beleid gemaakt en het stelsel ontworpen.’ Maar eenmaal binnen ontdekte ze dat het probleem niet was dat er geen ideeën waren. ‘Al die ideeën zijn er al’, stelt ze. ‘Dus ben ik om me heen gaan kijken: waar loopt het dan spaak?’
Wat ze zag, was een systeem waarin beleidsopties onderweg al worden versmald. ‘Je wordt als ambtenaar getraind op een politieke antenne: wat zou mijn bewindspersoon willen lezen?’ Daarna volgen nieuwe filters: politieke weging, Kamerprocessen, uitvoeringsvragen en lobby. Een vernieuwend idee komt er daardoor moeilijk doorheen. Of er blijft nog maar weinig van over.
‘Soms wordt zo sterk gefocust op de vijf procent waarover geen overeenstemming bestaat, dat de 95 procent waarover men het wél eens is, ook niet doorgaat. Zo ontstaat een mechaniek waarin de noodzaak tot verandering breed wordt gevoeld, maar de verandering zelf niet van de grond komt.’
Welling noemt het ‘een soort mechaniek van verdunning van de inhoud tot bijna niks’. Ook als ambtenaren de urgentie voelen, weten ze vaak niet hoe ze een goed idee heelhuids op de juiste plek krijgen.
"De noodzaak tot verandering wordt breed gevoeld, maar de verandering zelf komt niet van de grond"
Niet nóg een rapport
Maar als iedereen weet dat het stelsel eenvoudiger moet, en als de ideeën daarvoor al bestaan, dan is de vraag niet langer welke inhoud ontbreekt. Dan is de vraag: waarom lukt het proces niet? Volgens Margot moeten we af van het klassieke trappetje, waarin een politieke opdracht via beleidsdepartement, bewindspersoon, Kamer en amendementen uiteindelijk bij de uitvoering en de burger terechtkomt. Voor echte stelselverandering moet je eerder het gesprek aan, met meer partijen tegelijk, zegt ze.
‘Niet eerst het trappetje aflopen, maar vanaf het begin met elkaar in één kamer nadenken over het ideaalbeeld. Hoe moet een rechtvaardig, begrijpelijk en uitvoerbaar belastingstelsel eruitzien? En wat betekent dat vervolgens voor het stelsel dat we nu hebben?’
Zuurmond herkent daarin een bredere veranderkundige les. Als partijen het inhoudelijk niet eens worden, is de reflex vaak om nog meer inhoud toe te voegen: nog een argument, nog een rapport, nog een technische onderbouwing. ‘Maar als je op de inhoud vastzit, moet je naar het proces gaan.’
"Als je op de inhoud vastzit, moet je naar het proces gaan"
Dat is misschien wel de kernles van deze aflevering: de fiscale inhoud is ingewikkeld, maar het transformatievraagstuk zit in de manier waarop overheid, politiek, uitvoering en samenleving samen tot verandering proberen te komen.
In het nagesprek met de zaal gaat het daarom niet alleen over belastingregels, maar ook over de vraag hoe je het “hele systeem” aan tafel krijgt. Niet alleen experts en belangenorganisaties, maar ook uitvoerders, burgers en andere betrokkenen. Deelbelangen verdwijnen dan niet, maar worden onderdeel van een gezamenlijke afweging over het geheel.
En daarvoor is, hoe onbevredigend ook, leiderschap nodig. ‘Iemand moet boven de deelbelangen staan en zeggen: Oké, ik ga het maar proberen.’ Alleen dan kan het gesprek verschuiven van losse regelingen die deelbelangen dienen, naar de bedoeling van het stelsel, stelt men aan tafel.
Weer gevoel krijgen bij het stelsel
Aan het einde van de aflevering keren Philippe en Margot terug naar een eenvoudige, maar fundamentele oproep: verdiep je in het huidige belastingstelsel. Niet alleen in wat je betaalt, maar ook waarvoor je betaalt. ‘Probeer weer gevoel te krijgen bij het stelsel’, zegt Margot. ‘Alleen dan kun je er ook echt iets van vinden en er invloed op uitoefenen.’
Enfin, belastingen gaan niet alleen over regels, tarieven en uitzonderingen. Ze gaan over de vraag wat we samen mogelijk willen maken, en hoe (on)eerlijk we de rekening daarvan verdelen. Misschien begint vereenvoudiging daarom niet met nog een rapport, maar met een ander gesprek: over de bedoeling van het stelsel, over de afruilen die nu verborgen blijven, en over de moed om het geheel boven de deelbelangen te plaatsen.