De uitvoering brengt steeds beter in beeld waar beleid knelt. Maar zolang beleid niet hoeft uit te leggen wat het met die signalen doet, blijft luisteren eenrichtingsverkeer. NSOB-onderzoeker Laura Schröer pleit ervoor de verantwoordingsvraag eens om te draaien.
Beeld: © NSOB
Laura Schröer over het essay Zullen we het eens andersom doen?: ‘De gedachte is dat de uitvoerder de beleidsmaker kan vragen: ik heb jullie vorig jaar deze signalen gegeven; wat hebben jullie ermee gedaan?’
Auteur: Pia Dijkstra
In het najaar van 2022 merken medewerkers van het UWV dat een goedbedoelde tegemoetkoming verkeerd uitpakt. Werkgevers keren vanwege de hoge energieprijzen extra bedragen uit aan hun personeel. Maar bij mensen met een uitkering of toeslagen wordt dat bedrag als inkomen verrekend. Juist zij houden er netto nauwelijks iets aan over.
‘Op de werkvloer werd snel duidelijk dat de compensatie niet goed uitpakte voor de groep die haar het hardst nodig had’, vertelt Laura Schröer, onderzoeker en opleidingsmanager bij de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB). ‘De reactie was: dit kan toch niet de bedoeling zijn?’
In het essay Strijden tussen signaal en systeem beschrijven Schröer en medeauteurs Wiljan Hendrikx, Quirine Ganzeboom, Marije Huiting , Jesse Dusseljee en Martijn van der Steen, hoe betrokken professionals het signaal tot het hoogste bestuurlijke overleg binnen het inkomensdomein brengen om het probleem te agenderen. Ze krijgen vijf minuten. Toch blijkt het onderwerp op dat moment te complex. Het verdwijnt van de agenda; opvolging blijft uit.
Voor Schröer laat de casus zien hoeveel werk wordt verzet om signalen uit de uitvoering verder te brengen. Maar een goed onderbouwd signaal roept nog niet vanzelf bestuurlijke verantwoordelijkheid op. De uitvoering heeft haar huiswerk gedaan. Wie moet daarna uitleggen waarom er niets gebeurt?
"Een goed onderbouwd signaal roept nog niet vanzelf bestuurlijke verantwoordelijkheid op"
Luisteren is nog geen opvolgen
‘Ik zie dat overheden veel bezig zijn met het herkennen van signalen en met het opzetten van processen voor signaalmanagement’, vertelt Schröer. ‘Het is heel goed dat dat gebeurt, maar tussen signaleren dat er iets misgaat en het daadwerkelijk opvolgen ervan zitten nog veel ingewikkeldheden.’
Dat begint al bij de vraag wat een signaal precies zegt. ‘Mensen in de uitvoering zien vaak wel dat iets misgaat, maar weten niet meteen wat de oorzaak is of hoe het opgelost kan worden’, legt Schröer uit. Een casus kan wijzen op een fout in een werkproces, een knellende regel of een groter systeemprobleem.
‘Waar de één een groot probleem ziet, ziet de ander iets heel anders. Dat geldt ook voor de mogelijke oplossingen.’
Schröer benadrukt dat terughoudendheid daarom niet automatisch onwil is. ‘Een organisatie die op ieder signaal onmiddellijk reageert, is ook niet houdbaar. Je moet steeds een balans vinden tussen responsiviteit en stabiliteit.’
"Terughoudendheid om te reageren, is niet automatisch onwil"
De verborgen opdracht aan de uitvoering
De ingewikkeldheid verklaart volgens Schröer echter niet alles. De manier waarop beleid en uitvoering zich tot elkaar verhouden, is ook in disbalans. ‘Als een uitvoeringsorganisatie voortdurend moet uitleggen hoe zij beleid heeft uitgevoerd, beïnvloedt dat de verhouding tussen organisaties’, stelt ze.
Uitvoeringsorganisaties maken steeds vaker knelpuntenrapportages, standen van de uitvoering en andere overzichten. Dat is waardevol, maar het kan de bestaande rolverdeling ook bevestigen, legt Schröer uit. ‘Daarmee zeggen ze: dit zien wij in de praktijk, dit zijn onze signalen. En gaan jullie er nou mee aan de slag. Maar de verhouding is niet zo ingericht dat het vanzelfsprekend is dat de andere partij ook verantwoording aflegt.’
De uitvoering verzamelt casussen, zoekt patronen, brengt partijen bijeen en onderbouwt oplossingen. Maar als opvolging door beleid uitblijft, ligt de volgende opdracht gemakkelijk opnieuw bij de uitvoering: maak het signaal scherper, verzamel meer bewijs, kies een beter moment.
Dan wordt “strijden om het signaal door het systeem te krijgen” vooral een opdracht voor een paar vasthoudende professionals. Schröer waarschuwt daarvoor: ‘We moeten dit niet volledig bij het individu neerleggen, alsof één medewerker alles moet oplossen. Responsief signaleren vraagt ook iets van de andere systeemlagen.’
Leidinggevenden en bestuurders moeten medewerkers daadwerkelijk in positie brengen, benadrukt ze. ‘Respondenten vertelden dat bestuurders in sommige organisaties letterlijk tijd vrijmaken om bij een casusbespreking te zitten. Dan kennen zij het verhaal en kunnen ze helpen om het signaal verder te brengen.’
"De manier waarop beleid en uitvoering zich tot elkaar verhouden, is nog steeds in disbalans"
Draai de vraag om
In het vervolgessay Zullen we het eens andersom doen? onderzoeken Schröer en medeauteurs Wiljan Hendrikx, Mark van Twist, Jesse Dusseljee, Quirine Ganzeboom, daarom een andere verantwoordingsrichting. ‘De gedachte is dat de uitvoerder de beleidsmaker kan vragen: ik heb jullie vorig jaar deze signalen gegeven; wat hebben jullie ermee gedaan? Is er inmiddels opvolging gerealiseerd?’ Door de verantwoordingsrichting om te keren, ontstaat volgens haar mogelijk ook ander gedrag.
Omgekeerde verantwoording zet de uitvoering niet boven beleid en neemt politieke keuzes niet over. Schröers voorstel is dat beleid en bestuur zich óók aanspreekbaar maken op hun aandeel: welke signalen zijn opgepakt, welke niet en waarom?
Zo’n nieuwe verantwoordingspraktijk kan klein beginnen, in een bestaand overleg rond concrete casuïstiek. Leg daar bijvoorbeeld periodiek eerdere signalen op tafel en laat beleid en bestuur terugkoppelen wat ermee is gebeurd. Houd ook de professional die het signaal ontving betrokken, adviseert Schröer. ‘Een signaal kan onderweg veranderen in cijfers, jargon en indicatoren. Ook als een vraagstuk zes tafels verder is, moet er nog iemand zijn die het verhaal kan vertellen zoals het binnenkwam.’
“Ook een besluit om een signaal niet op te volgen kan legitiem zijn”, legt Schröer uit. Maak dat besluit zichtbaar, onderbouw het en koppel het terug. Dan wordt een casusbespreking een wederkerige afspraak: de uitvoering toont waar het wringt; beleid en bestuur laten zien wat zij daarmee hebben gedaan.
"Pas wanneer beleid en bestuur niet alleen luisteren, maar ook antwoorden, wordt luisteren wederkerig"
Niet minder complex, wel eerlijker verdeeld
Schröer presenteert omgekeerde verantwoording nadrukkelijk niet als een oplossing voor ieder knelpunt. ‘Het heeft weinig zin om te streven naar een systeem waarin nooit meer iets fout gaat. Welk systeem je ook maakt, er zullen altijd dingen anders uitpakken dan gedacht.’
De overheid moet ook rechtmatig handelen, gelijke gevallen gelijk behandelen en beleid voorspelbaar houden. Niet ieder ongemak rechtvaardigt een wetswijziging. “Een organisatie die op ieder signaal onmiddellijk reageert, is ook niet houdbaar”, zegt Schröer.
‘Het kan dus zijn dat partijen concluderen: wij interpreteren deze signalen verschillend en besluiten daarom er niets aan doen’, zegt Schröer. Het politieke primaat blijft dus intact. In praktische zin kan dat betekenen dat financiële of ideologische keuzes zwaarder wegen dan een signaal uit de praktijk. Maar ook dán past uitleg aan de professionals die het probleem hebben blootgelegd en de gevolgen ervan zien.
Signalen blijven dus meerduidig, capaciteit blijft beperkt en publieke waarden zullen blijven botsen. De kern van Schröers pleidooi is dat de verantwoordelijkheid voor signalen ophalen en opvolgen eerlijker kan worden verdeeld. Pas wanneer beleid en bestuur niet alleen luisteren, maar ook antwoorden, hoeft de uitvoering niet steeds harder te werken.