André Bosman: ‘We kunnen prima een jaar zonder nieuw beleid’

Auteur: Joris Jenster

Via een videoverbinding vanuit zijn kantoor bij energiebedrijf Uniper blikt André Bosman terug op het rapport dat hij vijf jaar geleden presenteerde als voorzitter van de Tijdelijke Commissie Uitvoeringsorganisaties. Elf jaar zat hij in de Tweede Kamer – voor de VVD, met portefeuilles als Defensie en Koninkrijksrelaties. Maar het is vooral Klem tussen balie en beleid waaraan zijn naam nog altijd verbonden is – een breed omarmd rapport dat blootlegde hoe structureel de aandacht voor uitvoering tekortschiet, en hoe beleid en praktijk steeds verder uit elkaar zijn gegroeid.

Sinds zijn vertrek uit de politiek werkt Bosman bij energiebedrijf Uniper – aan de uitvoering van een maatschappelijke opgave: de energietransitie. Daar ziet hij dezelfde spanning terug die ook centraal stond in het rapport: beleid wordt gemaakt vanuit aannames en wensbeelden, terwijl de praktijk weerbarstig is. ‘We hebben ons lang blindgestaard op de opwek van duurzame energie en komen er nu achter dat ons daarvoor de energie-infrastructuur ontbreekt. Nu verkeren we in de situatie dat nieuwe woningen niet aangesloten kunnen worden op het stroomnet.’

Die kloof tussen beleidsintenties en uitvoerbaarheid is volgens Bosman een terugkerend patroon in het publieke domein. Beleidskeuzes worden zelden systematisch getoetst op hun gevolgen in de praktijk, terwijl juist daar de problemen ontstaan.

U geeft aan dat beleidsintenties en uitvoerbaarheid vaak verder uit elkaar liggen dan erkend wordt. Wanneer dacht u: hier zit een structureel probleem?

André Bosman: ‘We hebben als onderzoekscommissie natuurlijk uitgebreid onderzoek gedaan en veel rapporten bekeken, maar eigenlijk speelt dit probleem al heel lang. Mensen als Herman Tjeenk Willink zijn hier al decennia mee bezig – zie alleen al de rapporten van de Raad van State begin jaren 2000. En ook eerdere onderzoeken, bijvoorbeeld van Dijsselbloem, lieten vergelijkbare patronen zien.

Wat je ziet, is dat het probleem wordt erkend, maar dat de politiek zich in haar besluitvorming nog altijd sterk laat leiden door beleidsmakers. Terwijl ministers en staatssecretarissen zelden struikelen over beleid, maar bijna altijd over de uitvoering ervan. Dat is op zich al paradoxaal. Er is simpelweg te weinig aandacht voor de uitvoering en te weinig nadenken over de consequenties van beleid. Terwijl wij juist hebben aanbevolen om veel meer te toetsen: is dit uitvoerbaar? Wat betekent dit in de praktijk?’

Dat gebrek aan aandacht voor uitvoerbaarheid, dat zag u als Kamerlid met eigen ogen?

‘Zoiets wordt steeds duidelijker als je weet waar je op moet letten. Telkens als je een wet of beleidsregel leest, moet je jezelf afvragen: wat lossen we nu eigenlijk op? En gaat deze maatregel dat probleem daadwerkelijk oplossen? Heel vaak is het eerlijke antwoord: dat weten we niet. En die onwetendheid wordt bovendien weinig onderkend.

Als commissie zijn we daar vervolgens ingedoken. We kwamen tot de conclusie dat we nieuwe wetten vaak veel te complex maken. We proberen uit voorzorg elk detail in regelgeving te vangen, maar dat lukt niet. Daardoor verliest de Kamer het overzicht op de wezenlijke vragen. In plaats daarvan zijn parlementariërs te druk met details waar ze eigenlijk niet over zouden moeten gaan.’

In het rapport stellen jullie dat beleidsdepartementen de driehoek beleid-uitvoering-Kamer domineren. Kennis binnen de uitvoering wordt daarin onvoldoende benut?

‘Sommige ministeries proberen er serieus werk van te maken. Maar het is zeker niet overal zo. Er wordt nog vaak beleid gemaakt dat te ambitieus is voor de uitvoeringspraktijk. Het is wat ik noem wensdenken vanuit spreadsheets. En achteraf blijkt dan dat er dingen over het hoofd zijn gezien.

Je kunt je afvragen wat het vertrekpunt voor nieuw beleid zou moeten zijn. Is dat de uitvoering, die zegt: dit werkt niet? Of zijn het ambtenaren die bedenken: dit kan beter, slimmer, anders? Heel vaak is het dat tweede. Nieuw beleid wordt gemaakt om het oude beleidstechnisch te verbeteren, zonder dat je je afvraagt of de uitvoering daarbij gebaat is.’

Het door-ontwikkelen van wet- en regelgeving is een doel op zich geworden?

‘We willen regelgeving aldoor vernuftiger maken. En we zijn ervan overtuigd dat we omslachtigheden in systemen kunnen verhelpen met behulp van IT of AI. Maar daardoor wordt het voor de toepasser van die wet of regel vaak juist minder begrijpelijk. Datzelfde geldt voor de eindgebruiker, de burger.’

Wat is er vijf jaar na het verschijnen van het rapport ten goede veranderd?

‘De bewustwording rondom die disbalans is echt toegenomen. De ‘Staat van de uitvoering’ is daarvan een voorbeeld. Dat is op zich positief. Maar tegelijkertijd zie ik nog steeds dat op ministeries door DG’s of SG’s wordt gezegd: dit politieke besluit moet gewoon ingewilligd worden. Terwijl het gezond en haalbaar zou zijn om op dat niveau terug te duwen. Iets kan politiek wenselijk zijn, maar als het beleid de uitvoering niet verbetert, moet je je echt afvragen waar je mee bezig bent.’

In de praktijk is die disbalans dus hardnekkiger dan u hoopte?

‘De Kamer speelt nog te weinig actief haar rol als het gaat om uitvoering. Er is te weinig inhoudelijke kennis van wat er gebeurt in de praktijk. Kamerleden zijn in plaats daarvan vooral bezig met beleid: wet maken, afvinken, klaar. Daarop worden zij immers beoordeeld. Terwijl je juist een jaar later zou moet kijken: werkt deze wet eigenlijk?

Het wrange is dat het probleem vervolgens vaak bij de uitvoering wordt neergelegd. Kijk naar de Toeslagenaffaire, of meer recent de WIA-problematiek. Instanties als de Belastingdienst en UWV krijgen het dan zwaar te verduren, terwijl je je moet afvragen: heb je als Kamer wel goede wetgeving gemaakt? Heb je voldoende middelen en bevoegdheden meegegeven?’

Waarom is het vijf jaar na uw rapport onverminderd ingewikkeld om de uitvoering centraal te stellen?

‘De aandacht en macht liggen in ieder geval bij de ministeries. Daar zitten de kenniswerkers, de middelen en de status. Daar kunnen politieke plannen vastgelegd worden. Terwijl het echte verschil in de uitvoering gemaakt wordt. Daarom zou ik ervoor pleiten om het om te draaien: als je mensen helpt aan de balie, moet daar juist de meeste kennis en bevoegdheid zitten.

Hoe meer je aan de balie op kunt lossen, hoe minder problematiek je de organisatie instuurt. Dat voorkomt stapeling, vertraging en frustratie. In plaats daarvan krijgen zij vaak te maken met extra vragen, rapportages en controle vanuit de politiek. De vraag van hogerhand zou moeten zijn: wat is er aan de hand en hoe kan ik helpen? Niet: leg alles nog eens uit en schrijf nog een rapportage.’

Kijkend naar het rapport: wat zou u in retrospectief graag anders hebben gezien?

‘Wij hebben ons rapport als commissie nooit mogen verdedigen in de Tweede Kamer. Dat vind ik nog altijd jammer, en ergens ook wel tekenend. Dit had een belangrijk moment van reflectie moeten zijn, maar ondertussen was er een nieuwe regering gevormd en waren wij Kamerlid-af. Dit werd als argument genoemd om ons geen spreektijd te geven, terwijl een informateur of de Ombudsman ook gewoon kan komen spreken. Voor mij ging dat in de kern om gebrek aan zelfreflectie onder Kamerleden, of de wens om daar iets aan te doen.

Ging het in de kern niet om een politiek verschil van inzicht?

‘Dat weet ik niet. Als commissie waren wij zelf vrij apolitiek, over de volledige breedte van de Kamer vertegenwoordigd. We waren echt bezig met de vraag: hoe maken we de uitvoering beter?’

Wat moet er de komende vijf jaar gebeuren om de uitvoeringspraktijk te kunnen verbeteren?

‘We moeten echt durven werken met minder beleidsmakerij. Ik leg mensen wel eens de kwestie voor: een jaar geen nieuw beleid of een jaar geen uitvoering van beleid. Die keuze is snel gemaakt. Ik denk dat we prima een jaar toekunnen zonder nieuw beleid. Dat betekent: minder beleidsambtenaren. En het beleid dat we maken, moet generieker worden, minder complex, en meer ruimte laten aan de uitvoering. Dan wordt het uitvoerbaar en begrijpelijk.

De vuistregel zou kunnen zijn: timmer wet- en regelgeving voor tachtig procent dicht. De twintig procent daarboven krijgt, van geval tot geval, invulling op basis van uitvoeringsexpertise.’