Publieke ontwerpers – ook wel: social designers – worden als helden binnengehaald bij overheden die vastlopen in hun eigen bureaucratie. Dat gebeurt bij grote maatschappelijke opgaven, waarin veel partijen en veel ingewikkelde regelgeving elkaar in de weg zitten en er geen vooruitgang is. Maar ook bij maatwerkproblematiek waarin de reguliere bureaucratie geen oplossingen biedt. Ontwerpers kunnen dan met hun empathische, mensgerichte aanpak zaken lostrekken en in beweging brengen. Maar hoe ver kan dat gaan en wordt die aanpak geaccepteerd? In onze zoektocht naar ‘de ontwerpende overheid’ spreken we met Andrea Frankowski, onderzoeker en co-decaan bij de NSOB. ‘Als zo’n aanpak wordt omarmd en breder ingang begint te vinden, komt het systeem in opstand.’
Beeld: © NSOB
Andrea Frankowski: ‘Ontwerpers brengen innovatieve en inspirerende werkwijzen in, waar je als ambtenaar gewoon niet aan kúnt denken.’
Auteur: Eduard van Holst Pellekaan
Wat onderzoek je precies?
‘Ik onderzoek wat het betekent dat de overheid in toenemende mate de hulp van ontwerpers inschakelt bij het aanpakken van maatschappelijke opgaven. Hoe gaat dat? Wat betekent het? Wat voegt het toe? Maar ook: wat is de keerzijde? Wat gaat er bijvoorbeeld verloren op het vlak van rechtmatigheid en rechtszekerheid – zaken waar de overheid traditioneel sterk in is.’
Je zegt in jullie essay (zie kader) dat ontwerpers steeds vaker als helden worden binnengehaald bij de overheid – hoe zit dat?
‘Ja, dat gebeurt steeds meer. En dat is terecht. Want ze brengen echt innovatieve, nieuwe en inspirerende werkwijzen in, waar je als ambtenaar gewoon niet aan denkt en niet aan kúnt denken. Want zo ben je helemaal niet getraind. Er zijn veel voorbeelden van waar dat heel betekenisvolle en waardevolle dingen oplevert, vaak specifiek voor burgers.’
‘Alleen, zeg ik er meteen bij, het is ook lastig. Ontwerpers brengen vaak een “mensgerichte aanpak” in. Als je die als overheid gaat toepassen, betekent dat bijna vanzelf dat je een bepaalde mate van subjectiviteit toestaat. En dat kan botsen met de belangrijke waarde dat je als ambtenaar neutraal en objectief handelt, waarmee de overheid wil waarborgen dat burgers niet afhankelijk zijn van de grillen en nukken van een eigenzinnige ambtenaar of een heel machtig overheidsapparaat. We willen naast een mensgerichte overheid ook een overheid die zonder aanzien des persoons handelt. Dus er zijn trade-offs.’
"De mensgerichte aanpak die ontwerpers inbrengen, kan botsen met de belangrijke waarde dat je als ambtenaar neutraal en objectief handelt"
Wanneer precies doet de overheid een beroep op ontwerpers?
‘Meestal bij vraagstukken waar regulier beleid vastloopt. We onderscheiden daarbij complexe vraagstukken en maatwerkvraagstukken. Bij complexe, domein overstijgende situaties is er vaak sprake van multiproblematiek, veel uiteenlopende partijen en geen vanzelfsprekende probleemeigenaar. Dan wordt er, om voor beweging te zorgen, gezocht naar alternatieve manieren van denken en werken. Dat gebeurt bijvoorbeeld bij grote dossiers zoals de landbouwtransitie en energietransitie.
Maatwerkvraagstukken richten zich op de problemen van een kleinere, duidelijker afgebakende groep. Bijvoorbeeld jongeren tussen de 18 en 21 voor wie er geen sociaal of financieel vangnet is en die vastzitten in een crisissituatie. Of mensen die in aanmerking komen voor WMO-ondersteuning (Wet Maatschappelijke Ondersteuning, red.), maar die zulke specifieke behoeften hebben dat je moet zoeken naar specialistische maatwerkoplossingen.’
Wat is voor jou een aansprekend voorbeeld van een maatwerkoplossing?
‘Ik moet meteen denken aan het Bouwdepot – we bespreken het ook in ons essay. Het Bouwdepot staat enerzijds bekend als een heel goed voorbeeld van waar alternatieve oplossingen zorgen voor beweging. Maar het Bouwdepot is ook omstreden. En dat maakt het extra interessant.’
‘Het Bouwdepot is dus een maatschappelijk initiatief van een aantal publieke ontwerpers die in opstand komen tegen, wat je kunt noemen, een weeffout in de wetgeving. De ene na de andere gemeente koopt het Bouwdepot aan en dat is goed te begrijpen – zij hebben direct te kampen met op straat zwervende jongeren. Zij weten inmiddels – het is trouwens ook vrij uitvoerig geëvalueerd – dat als zij deze jongeren zo’n Bouwdepot aanbieden, een heel groot percentage daar heel verantwoordelijke dingen mee gaat doen. Ze vinden mentaal rust, hebben weer een dak boven hun hoofd en dat creëert ruimte om weer te beginnen met een opleiding of met werk. Kortom, deze jongeren krijgen hun leven weer op de rit.
Ik vind het Bouwdepot een briljante interventie omdat het heel moedig hardnekkige assumpties bestrijdt zoals: ‘iedere volwassene moet voor zichzelf zorgen en iedereen kan participeren in de samenleving’. Het is een onvoorwaardelijke vorm van hulp – noem het leergeld – die zichzelf lijkt terug te betalen. Maar dan via een logica die de overheid gewoon niet voor elkaar krijgt. Want als overheid kun je onmogelijk een zak geld geven zonder daar voorwaarden aan te stellen.’
"Het Bouwdepot is een briljante interventie die zichzelf lijkt terug te betalen, maar dan via een logica die de overheid gewoon niet voor elkaar krijgt"
Toch gaan gemeenten hiermee door – hoe kan dat eigenlijk?
‘Eigenlijk niet. Vanuit de rijksoverheid horen ze tegenstrijdige geluiden. Het ministerie van VWS, vindt het, vanuit de zorginvalshoek, heel interessant en heeft vijf Bouwdepots gefinancierd in de pilotfase. Maar het ministerie van SZW kijkt ernaar vanuit hun visie op de arbeidsmarkt en de daarbij horende sociale voorzieningen. Zij zijn vanaf het begin gewoon faliekant tegen en roepen ook consequent dat dit tegen de wet is en moet stoppen. Maar gemeenten blijven het doen en zeggen: voor deze groep is er gewoon geen hulp en geen alternatief. Dus zij overtreden willens en wetens de regels. Ze moeten dat natuurlijk ook nog intern rechtvaardigen. Ik hoor daarover dat er vanuit de gemeenteraad gemiddeld heel veel support voor is. Dat maakt het Bouwdepot dus ook in interbestuurlijke zin interessant.’
Waarom staat SZW er zo geharnast in? Daar zijn ze druk met noties zoals werken vanuit de bedoeling, praktijkgericht werken en maatwerk. Zou het Bouwdepot als interventie niet prima passen?
‘Het Bouwdepot bestaat nu een jaar of zes. In die eerste jaren dat ik het als onderzoeker van een afstand volgde en SZW ook al tegen was, dacht ik: dit is gewoon de politieke overtuiging van het moment. Maar hun bewindspersonen volgen door de jaren heen een consistente lijn die vanuit de systeemlogica goed te verdedigen is.
Ze zijn weliswaar voor maatwerk en menselijkheid en allerlei oplossingen die de burgers centraal stellen. Alleen, zij zeggen: wij willen gewoon geen onvoorwaardelijk basisinkomen – werken moet lonen en mensen die zich inzetten, ontvangen ondersteuning, hulp of voorzieningen. Maar wij willen niet dat er een uitzonderingscategorie is die ‘gratis geld’ krijgt.’
Onderneemt SZW ook actie? Stappen ze bijvoorbeeld naar de rechter?
‘Het fascinerende is dat je als ministerie vermoedelijk best naar de rechter zou kunnen stappen vanwege die rebelse gemeentes. Maar dat gebeurt dan ook weer niet. Er is nu een soort gedoogsituatie ontstaan. Wellicht omdat er in de bouwdepotconstructie ook een paar punten zitten waar ze wel goed mee kunnen leven.’
Hoe ver denk je dat het Bouwdepot kan komen? Kan deze oplossing uiteindelijk toch mainstream worden? Zou een ministerie als SZW toch overstag kunnen gaan?
‘Goede vraag. Je kunt je voorstellen dat er een tipping point komt. Dat er dan zoveel gemeenten meedoen en er zoveel jongeren hier echt goed mee geholpen zijn en het vervolgens beter doen dan hun peers. Dat de maatschappelijk impactanalyses telkens hetzelfde positieve verhaal vertellen. Misschien dat SZW dan stopt met zich verzetten. Maar ik durf daar geen uitspraak over te doen.
Ook fascinerend is dat het Bouwdepot zich ook bemoeit met de wet- en regelgeving die deze situatie heeft gecreëerd. Ze organiseren zich luid en duidelijk ten opzichte van de politiek in Den Haag. Ze protesteren, maken pamfletten en manifesten, adviseren de kabinetsformateur. Waarmee ze zeggen: deze lacunes in de wet moeten gerepareerd worden. Dus ze bieden niet alleen hulp, maar bemoeien zich ook met de systemen die deze problemen produceren. En daar zijn ze best succesvol in. Er zit, zoals dat heet, politieke beweging in het vraagstuk.’
"Zolang de ontwerpende aanpak klein blijft en plaatsvindt in een pilotstructuur, is er niets aan de hand"
In het essay signaleren jullie het volgende mechanisme: ambtenaren die vastzitten wenden zich tot ontwerpers van buiten de overheid en zetten aanvankelijk de deur wagenwijd open. Maar vervolgens blijkt dat ze nog helemaal niet zijn ingesteld en ingericht op die ontwerpers. Dat ze misschien best uit hun normale patroon willen stappen, maar dat in de praktijk niet kunnen. Daardoor lukt het ten slotte niet om die ontwerpende aanpak daadwerkelijk tot een gedeelde succesvolle aanpak te maken. Wat zit er achter dit mechanisme?
‘De ontwerpende aanpak is in essentie systeemkritiek. Dat is leuk en charmant en innovatief als je zo’n aanpak binnenhaalt. En zolang die aanpak klein blijft en plaatsvindt in een pilotstructuur, is er niets aan de hand. Maar als ze opschalen, wordt zichtbaar en voelbaar waar het schuurt. En dan gaat het systeem zich verzetten. Dat gebeurt ook bij het Bouwdepot. VWS kon vijf pilots subsidiëren, maar daar blijft het bij en nu voorkomt SZW verdere opschaling. Iets vergelijkbaars zien we op meer plekken. Publieke ontwerppraktijken worden gevierd zolang ze de bestaande systemen en structuren niet te veel ter discussie stellen. Maar dat gaan ze – vanuit hun aard – op een gegeven moment wel doen.
Terug naar het Bouwdepot: het is een oplossing voor een systeem dat in toenemende mate vastloopt in zijn eigen brei van regelgeving en complexiteit. Maar die oplossing ondermijnt en ondergraaft wel de principes waarop het systeem is gebouwd. Dat is de paradox waar je met veel ontwerpende aanpakken in terecht komt.’
We hebben het gehad over hoe de ontwerpende aanpak van buiten wordt ingebracht in het overheidsbeleid. Maar de overheid is ook zelf bezig met het ontwikkelen van zulke aanpakken en neemt in toenemende mate ontwerpende ambtenaren aan. Is dat een signaal dat de overheid steeds meer een ontwerpende overheid wordt?
‘Er zijn verschillende pleidooien voor een meer ontwerpende overheid, ook vanuit de wetenschap. Deze stellen dat we meer ontwerpende ambtenaren moeten hebben. Een goed initiatief is PONT (De Publieke Ontwerppraktijk). Dat is een vierjarig programma van het ministerie van OCW dat de samenwerking tussen overheid en ontwerpers versterkt. Het ontwikkelt kennis, cultuur en infrastructuur om een ontwerpende aanpak effectief in te zetten bij complexe maatschappelijke vraagstukken. Op hun site vind je veel voorbeelden – het is een soort kennisinstituut voor de ontwerpende overheid. Het geeft aan dat er vanuit departementen een grote bereidheid is om dat publieke ontwerpperspectief verder te brengen.
Wij verzorgen als NSOB samen met PONT leerateliers voor ontwerpende en ambtelijke professionals; afgelopen september hadden we met elkaar een evenement rondom ons essay. Daar vertelde iemand van de gemeente Amsterdam dat ze daar intussen zo’n zestig ontwerpers hebben aangenomen. Bijvoorbeeld om meer mensgerichte vormen van dataverzameling te ontwikkelen. Dat komt voort uit het inzicht dat de meeste reken- en denkmodellen waarmee informatie wordt verzameld, inherent denken vanuit een soort beleids-, of noem het systeemlogica. Maar niet vanuit een mens- of gebruikerslogica.’
"Het is toch zeer de vraag of een ontwerpende overheid betere uitkomsten produceert voor de samenleving"
Waar moeten we dan aan denken?
‘In bijvoorbeeld het mobiliteitsbeleid en de planning van voorzieningen in de publieke ruimte bestaan er allerlei assumpties die helemaal geen recht doen aan wat mensen daadwerkelijk doen. Zo’n aanname is bijvoorbeeld dat mensen gemiddeld 20 minuten kunnen lopen naar een bushalte, en dat dus wel zullen doen. Of dat mensen boodschappen doen bij de dichtstbijzijnde supermarkt. Maar dat is helemaal niet zo, blijkt uit alternatieve, meer mensgerichte dataverzameling.
Ontwerpers kijken hiernaar vanuit het gebruikersperspectief. Dan blijkt bijvoorbeeld dat veel mensen niet boodschappen doen bij de Albert Heijn om de hoek, want die is hen bijvoorbeeld te duur. Maar dat ze naar de goedkopere Lidl of Aldi gaan, waarvoor ze twintig minuten moeten reizen. Op basis van dergelijke gebruikersanalyses kom je uit op een heel andere indeling van de publieke ruimte.’
Kortom, lang leve de ontwerpende overheid?
‘Het is toch zeer de vraag of een ontwerpende overheid betere uitkomsten produceert voor de samenleving. In bepaalde opzichten zeker, in andere opzichten in het geheel niet. Bepaalde kernelementen van wat publiek ontwerp inhoudt, verhouden zich, zoals we hebben gezien, niet per se goed tot een administratieve logica. Ik denk dat het voor overheden vaak beter is om de ontwerpende aanpak te outsourcen. Dus uit te besteden aan andere partijen, waarmee je wel dingen kunt doen, maar die niet de reguliere overheid ter discussie stellen.’
Dus een 100 procent ontwerpende overheid zou een heel slecht idee zijn?
‘Dat denk ik. Niet alleen omdat de overheid daardoor minder (kosten)efficiënt zou zijn. Maar ook omdat er principieel grote waarde zit in een overheid die standaardoplossingen aanbiedt. De overheid moet in een aantal situaties mensgericht en maatwerkgericht zijn. Maar in veel meer situaties juist niet empathisch en mensgericht optreden, maar eerder objectief. Plus: de burger staat sterker als hij tegen een standaardoplossing in beroep moet gaan, dan wanneer hij dat tegen een maatwerkoplossing moet doen.’
De ontwerpende overheid zal altijd de uitzondering op de regel zijn?
‘Dat klopt ook weer niet. Je ziet aan het voorbeeld van de gemeente Amsterdam dat je via de ontwerpende aanpak de menselijkheid van de gebruiker kunt incorporeren in het systeemperspectief. Zo doe je meer recht aan concrete situaties en dat kan prima de nieuwe standaard benadering zijn die niet te duur en arbeidsintensief is en wel veel beter beleid oplevert.
Maar wat je toch nog het meeste ziet gebeuren: als een ontwerpende aanpak omarmd wordt en te succesvol en grootschalig wordt, dan wordt het een bedreiging voor het systeem. Dan is het niet meer wenselijk. En dan draaien we het de nek om.’