Als gemeenteraad vliegen de regionale samenwerkingen je om de oren. Ze zijn voor veel gemeenten noodzakelijk en onmisbaar; jij gaat er als gemeenteraadslid ook over, maar ervaart dat je er in de praktijk weinig invloed op hebt. Belangrijke oorzaken zijn gebrek aan overzicht, capaciteit en tijd om je echt te verdiepen in de materie. In het slechtste geval wordt hierdoor de democratische legitimiteit van regionale samenwerkingen en lokaal bestuur ondermijnd. In de provincie Utrecht zijn de griffiers van 25 gemeentes, samen met een speciale adviseur regionale samenwerking, met gerichte acties begonnen om gemeenteraden meer in hun kracht te zetten. Met succes. De pilot van de afgelopen twee jaar wordt in de nieuwe raadsperiode uitgebreid en voortgezet.
Beeld: © VNG Utrecht / VNG Utrecht
Krista Goossens, griffier gemeente Vijfheerenlanden (rechts op de foto, links van haar raadslid Nico Baars): 'Je blijft als gemeente wel verantwoordelijk voor jouw inwoners.'
Auteur: Lotte Breunesse
Gemeenten werken op veel terreinen samen in gemeenschappelijke regelingen. Wethouders en burgemeesters uit de deelnemende gemeenten nemen daarin gezamenlijk besluiten over gedeelde maatschappelijke opgaven. De voorstellen voor die besluiten worden regionaal voorbereid, vaak in overleg met ambtenaren van de deelnemende gemeenten. Dit samenspel vindt plaats tussen het gemeentelijke en het provinciale niveau in.
Gemeenteraden controleren hun eigen bestuurders in dit samenspel en kunnen met het het indienen van zienswijzen reageren op voorstellen voor regionale samenwerkingen. Maar dat betekent nog niet dat ze daarmee echt invloed hebben. Het regionale bestuur, dat bestaat uit de bestuurders van de deelnemende gemeenten, beslist bij meerderheid. Geeft één raad zijn wethouder of burgemeester een opdracht die nergens anders steun krijgt, dan is de kans klein dat er met die inzet iets wordt bereikt.
De invloed van een raad hangt daarom niet alleen af van wat de raad zelf vindt, maar ook van de afstemming met andere raden. Tegelijk krijgt de raad regionale voorstellen vaak pas onder ogen nadat daarover al veel overleg heeft plaatsgevonden. Dan is de formele mogelijkheid om invloed uit te oefenen er wel, maar is de praktische speelruimte beperkt. Bovendien heeft de gemeenteraad niet altijd voldoende ruimte om hun zienswijze uit te werken – daarover later in dit artikel meer.
Dus: hoe zorg je dat gemeenteraden voldoende geïnformeerd zijn over belangrijke regionale samenwerkingsverbanden en in staat zijn om een oordeel te vormen en hierop te acteren? En hoe zorg je dat gemeenteraad weten hoe ze invloed uit kunnen oefenen, bijvoorbeeld door samen te werken met andere raden en zienswijzen op elkaar af te stemmen?
Dat is waar de pilot Versterken radenpositie in regionale samenwerking in Utrecht de afgelopen twee jaar over ging.
|
Van april 2024 tot april 2026 liep er in de provincie Utrecht een pilot om de democratische legitimiteit van regionale samenwerking te versterken. Het doel was tweeledig: gemeenteraden moeten aangehaakt zijn op samenwerkingen, en hier ook invloed op uit kunnen oefenen. ‘Aangehaakt zijn’ bestaat uit vijf onderdelen:
Daarnaast moeten raadsleden weten op welke momenten ze invloed uit kunnen oefenen. En dat deze invloed toeneemt wanneer zij samenwerken met andere raden. Die samenwerking kan bestaan uit het uitwisselen van zienswijzen, moties en amendementen tussen raadsleden van de verschillende raden onderling. De sleutelrol in deze pilot is toebedeeld aan de griffiers, en aan de speciaal aangenomen raadsadviseur regionale samenwerking, die het overkoepelende contact coördineert. Ze zorgen voor de inrichting en werkwijze van een regionaal raadsplatform voor informatievoorziening. Ze maken afspraken over de rolverdeling en inzet van instrumenten binnen de samenwerking met aandacht voor prioritering. En ze zorgen voor bewustwording van de raad door middel van kennissessies en de optimale inzet van het raadsrapporteurschap (waarover later meer). Deze onderdelen vallen uiteen in vijf zogeheten pijlers, waarover groepen griffiers een aantal keer per jaar samenkomen. Naast coördinatie van de samenwerking biedt de raadsadviseur regionale samenwerking ook lokaal advies en begeleiding. Per gemeente is de griffie verantwoordelijk voor de invoering van opgedane inzichten. |
Voorbij de waan van de dag
Krista Goossens is raadsgriffier van de gemeente Vijfheerenlanden, en ook een van de opdrachtgevers van dit gezamenlijke project. In die hoedanigheid heeft zij eerstelijns contact met de raadsadviseur en verzorgt ze het advies en de terugkoppeling aan de griffierskring.
Goossens wil vooropstellen dat regionale samenwerking an sich een groot goed is: ‘We moeten een aantal gemeentelijke taken als regio oplossen. Simpelweg omdat je het niet alleen kunt bolwerken, en ook niet betalen. Daarom waren we heel blij toen de regionale samenwerking eenmaal op gang kwam. Maar ook al wordt het regionaal opgelost, je blijft als gemeente wel verantwoordelijk voor jouw inwoners, dus wil je wel zorgen dat het goed gebeurt. Daar is invloed van de gemeenteraad voor nodig.’
Dit kwam keer op keer naar voren wanneer de griffierskring van Utrecht-West bijeenkwam. Buiten de samenkomsten van dit professionele netwerk, waarin griffiers kennis en ervaringen uitwisselen, bleek het moeilijk om als individuele griffier goede voornemens echt uit te voeren wanneer de waan van de dag het weer overnam. Daarom legden de elf gemeentes in deze regio geld bij elkaar om een raadsadviseur regionale samenwerking aan te stellen. Dat werd Annajorien Prins. Het idee sprak haar meteen aan. ‘Het is zo logisch om regionale samenwerking ook samen te willen verbeteren.’
|
De griffier is de belangrijkste ambtelijke ondersteuner en adviseur van de gemeenteraad. Waar de gemeentesecretaris in de eerste plaats het college van B&W en de gemeentelijke organisatie ondersteunt, werkt de griffier juist voor de raad. Dat onderscheid is belangrijk, omdat raad en college verschillende rollen hebben. De griffier helpt de raad om zijn drie hoofdtaken goed te vervullen: kaders stellen, controleren en volksvertegenwoordiging. In de praktijk betekent dat onder meer dat de griffier raadsvergaderingen voorbereidt, raadsleden adviseert over procedures en instrumenten, zorgt dat moties, amendementen en vragen goed kunnen worden ingediend, de informatievoorziening organiseert en de raad ondersteunt bij onderzoeken, hoorzittingen en andere vormen van controle. Meestal geeft de griffier ook leiding aan de griffie, het ambtelijke team dat de raad ondersteunt. De ondersteuning van gemeenteraden bij regionale samenwerkingen behoort dus al tot de taken van de griffie, maar blijkt in de praktijk vaak achteraan op de prioriteitenlijst te komen. Met bovengenoemde pilot werd daar verandering in gezocht. |
‘Samen’ – de dooddoener die wel werkt
‘Samen’ is echt het sleutelwoord van deze pilot. Goossens: ‘Het is een beetje een dooddoener, dat ‘samen’, maar het werkt wel. Als je van elkaar weet wat je doel is met een zienswijze, en daarover in overleg gaat, heb je een veel krachtigere boodschap. Dan kun je als raden veel beter een vuist maken om daadwerkelijk invloed te hebben.’
Met één afwijkende zienswijze krijg je nauwelijks voet aan de grond, maar als meerdere gemeenteraden hetzelfde punt aandragen, kan een samenwerkingsverband daar niet omheen. Zeker nu er 25 Utrechtse gemeentes zijn aangehaakt bij het project.
Voorbeeld: toen de GGD regio Utrecht (GGDrU) een ontwerpbegroting voorlegde, stemden de gemeenteraden vroegtijdig met elkaar af waar zij aandacht voor wilden vragen. Ze kwamen tot de conclusie dat dat structurele financiering voor ‘pandemische paraatheid’ was, en veel gemeenteraden besloten dit in hun zienswijze te zetten.
‘Dan heb je zo’n krachtige boodschap dat de GGD daar wel mee aan de slag moet.’ Prins voegt daar nog aan toe: ‘Zo’n eenduidige boodschap helpt uiteindelijk iedereen verder. Want een duidelijke wens vanuit de gemeenteraden zorgt er ook voor dat het bestuur en de directie van de GGDrU stevig staat wanneer zij om die structurele financiering van pandemische paraatheid vragen bij het Rijk.’
Dat klinkt allemaal best eenvoudig, maar er gaan heel wat stappen aan vooraf. Want om af te kunnen stemmen, moet je alle informatie hebben en elkaar weten te vinden. Daarnaast gaan de bewustwording en het maken van duidelijke afspraken over het inzetten van raadsinstrumenten, niet overal even snel. Een belangrijk onderdeel van de pilot was dan ook om te onderzoeken hoe je alle gemeenteraden in hun eigen tempo in hun kracht kunt zetten.
‘De kracht van de pilot: het bij elkaar brengen van de kennis die er al is’
Krachten bundelen met betrokkenheid
Dat viel voor Prins gelijk met het ontdekken wat de rol van raadsadviseur regionale samenwerking precies moest inhouden. Na het gezamenlijk vaststellen van de doelen van de pilot en hoe je die het beste kunt bereiken, adviseerde zij afzonderlijke gemeentes over wat voor hen de logische eerste of volgende stap is om hun positie te versterken. Daarvoor ging ze dan een dag bij de verschillende griffies op kantoor zitten, waardoor de gezamenlijkheid echt voelbaar werd.
Prins: ‘Ik voel mij echt een collega van al deze griffies.’ Het zorgt ervoor dat ze veel inzicht heeft in hoe de verschillende gemeentes te werk gaan, vindt Goossens. ‘Deze raadsadviseur spreekt de taal die wij verstaan.’
Die betrokkenheid zorgde voor zoveel enthousiasme bij andere gemeentes, dat het aantal deelnemende griffies van 11 naar 25 steeg. Maar dat betekende ook meer werk en tijdsdruk voor Prins. Terugkomend op dat ‘samen’: daarmee werd het des te belangrijker dat iedereen, in de verschillende werkgroepen en op lokaal niveau, zijn eigen steentje bijdroeg,
Prins: ‘Als het allemaal op mijn bordje zou liggen, zou het niet werken. We gebruiken lokale kennis, waar de griffier, raad, college en ambtenarij samen aan werken. Ik word daarbij ingevlogen om advies te geven, maar vooral ook om weer kennis uit andere gemeenten mee te nemen.’
Goossens: ‘Daar zit echt de kracht van de pilot: het bij elkaar brengen van de kennis die er al is. En dat doet Annajorien. Zelfs toen we nog niks nieuws hadden ontwikkeld, kwamen we al verder dan alleen. Het werkt als een soort vliegwiel dat je het samen doet.’
‘Deze raadsadviseur spreekt de taal die wij verstaan’
Ook weten met wie je het niet eens bent, is waardevol
Grip op regionale samenwerking is ook een kwestie van tijd. Prins: ‘Op de manier waarop het nu georganiseerd is, valt regionale samenwerking vaak van het prioriteitenlijstje af. Want je echt verdiepen in dit onderdeel vraagt van jou als raadslid meer tijd dan je hebt.’
Dit wordt in de pilot enerzijds opgevangen door informatie en verbinding goed te organiseren via regionale raadsplatforms en de raadsadviseur, en anderzijds door de raden in staat te stellen om te prioriteren. Raden geven zelf aan welke samenwerkingen zij, bijvoorbeeld vanwege maatschappelijke of financiële impact, het belangrijkst vinden om nauwgezet te volgen en invloed op uit te oefenen.
Gemeenteraden wisselen hun concept zienswijzen vervolgens onderling met elkaar uit via het raadsplatform. ‘Alleen al het feit dat je van tevoren weet wat de standpunten van je buurgemeentes zijn, is een belangrijke stap’, legt Prins uit. ‘De gemeenteraad kan dan afwegen of ze wel of niet iets over willen nemen.’
Goossens benadrukt dat het doel niet is om alle raden op één lijn te krijgen. ‘Maar het heeft ook meerwaarde om in te kunnen zien met wie je het niet eens bent, en met wie je een probleem op te lossen hebt. Niet over de schutting gooien, maar samen eigenaarschap nemen van een probleem. Dat is wat we hier volgens mij mee bereiken.’
Daarnaast gaat het niet alleen om het verstevigen van de raden op zichzelf, maar juist ook om het verstevigen van het hele democratische systeem rondom de gemeenschappelijke regelingen.
Prins: ‘Democratische legitimiteit is belangrijk voor alle gemeenteraden die hun burgemeesters en wethouders controleren, maar ook voor de burgemeesters en wethouders zelf die de gemeenschappelijke regelingen besturen. En natuurlijk voor inwoners.’
Ook de planning is bepalend voor de invloed van raden. Als de ene gemeenteraad al een zienswijze heeft vastgesteld voordat een buurgemeente met een motie of amendement komt, kan die inbreng niet meer worden meegenomen. Daarom probeert de pilot de behandeling van regionale voorstellen in verschillende gemeenten zoveel mogelijk gelijk te laten lopen. Raden kunnen dan elkaars standpunten benutten en vergelijkbare boodschappen meegeven. Dat maakt de kans groter dat het regionale bestuur er daadwerkelijk iets mee kan.
‘Democratische legitimiteit is belangrijk voor gemeenteraden, burgemeesters en wethouders, regionale besturen en natuurlijk de inwoners’
Dubbele pet
In de pilot was er ook aandacht voor de rol van de raadsrapporteur, in het bijzonder voor de dubbele pet die deze functionaris op kan hebben. De raadsrapporteur is onderdeel van de raad en verdiept zich namens de raad politiek-neutraal in bepaalde regionale samenwerkingen. Over zijn bevindingen rapporteert hij – wederom en als het goed is, politiek-neutraal – terug aan de raad. Daarbij wordt hij ondersteund door de griffie – zo hoeft niet elk gemeenteraadslid zich persoonlijk in die vaak complexe samenwerkingsdossiers te verdiepen.
Eerder dit jaar benoemde de Raad voor het Openbaar Bestuur in het rapport ‘De gemeenteraad – fundament van ons openbaar bestuur’ de samenwerking tussen raadsrapporteurs en griffiers als een goede manier om meer grip te krijgen op bovengemeentelijke samenwerking.
Veel Utrechtse gemeenteraden werken met raadsrapporteurs, die zich - naast hun rol als raads- of commissielid - in opdracht van de raad politiek-neutraal verdiepen in regionale samenwerkingsverbanden. Dat vraagt dat je je bewust bent van beide rollen en die goed van elkaar scheidt.
Goossens: ‘Je haalt als rapporteur informatie op, maar je vindt daar ook iets van. Wat je met de verkregen informatie doet, maakt nogal uit.’
Om hen te ondersteunen is er binnen de pilot een masterclass voor raadsrapporteurs opgezet. Daarin wordt besproken welke taken er horen bij het rapporteurschap, en welke bij het zijn van raadslid. Zo wordt er op allerlei fronten gewerkt aan het versterken van de democratische legitimiteit binnen regionale samenwerking.
‘Inmiddels is het geen pilotje van een aantal griffiers meer’
Nog lang niet klaar
De pilot was een groot succes, maar het werk is nog zeker niet klaar. Daarom wordt deze vorm van samenwerken tussen de griffiers voortgezet tijdens de huidige raadsperiode, onder de naam Regionale Raadsamenwerking Utrecht. Prins gaat daarbinnen aan de slag als projectleider, en zal door twee collega’s ondersteund worden in haar taken.
Het meest trots zijn de vrouwen op het collectieve eigenaarschap van griffiers en gemeenteraden, dat behouden blijft in de volgende stap. ‘Toen we begonnen wisten we nog niet goed waar het op uit zou lopen’, zegt Goossens. ‘Maar inmiddels is het geen pilotje van een aantal griffiers meer, maar staat het heel stevig door de betrokkenheid van alle 25 gemeenten.’