Geerten Boogaard: ‘We moeten veel zuiniger zijn op het gemeenteraadslid’

Door Eduard van Holst Pellekaan

Bestuurlijk gezien verschuift het primaat van gemeenten naar regio’s. Zullen we dan ook maar gewoon overstappen op regionale in plaats van lokale verkiezingen?

Geerten Boogaard: ‘Makkelijker gezegd dan gedaan. Regionale samenwerkingen zijn eigenlijk geen oplossingen voor schaalkwesties: onderwerpen die gemeenten niet in hun eentje af zouden kunnen. Grotere gemeenten werken namelijk niet per se minder samen. Regionale samenwerkingen zijn vooral vehikels voor een bepaald soort samenwerking van bestuurders; het zijn diplomatieke tussenruimtes die zich juist onttrekken aan het politieke proces. Ja, wethouders die meedoen in regionale samenwerkingen moeten vooraf mandaat en achteraf goedkeuring hebben van hun gemeenteraad, naar dat is steeds meer een formaliteit. Vooraf willen bestuurders een zo ruim mogelijk mandaat om regionaal te kunnen onderhandelen, en achteraf zetten ze de raad met het bereikte compromis voor het blok. Regionale bestuurders leggen zo niet direct verantwoording af aan een democratisch gekozen regionale raad, maar iedere wethouder haalt het thuis door zijn eigen raad heen. Zo praten ze er onderling ook over.’

Dat is zoals het nu gaat en dat verklaart voor een deel dus ook het succes van die regionale samenwerkingen. Maar is het niet toch voorstelbaar dat je die regionale samenwerkingsverbanden op een goede manier democratiseert?

‘Dat is een mooi idee, maar als je de regionale samenwerking gaat politiseren, dan haal je de effectiviteit weg en functioneert de diplomatieke tussenruimte ook niet meer. Maar goed, het kan. Een geheel nieuwe bestuurslaag invoeren zou het meest radicaal zijn. Ik zou zelf eerder denken aan federaties van gemeenteraden. Die zijn dan zo georganiseerd dat ze kunnen opschalen wanneer het nodig is, en kunnen afschalen wanneer het mogelijk is.’

Hoe werkt dat?

‘Stel, je doet Leiden en een aantal omliggende gemeentes die anders zouden worden heringedeeld in één regionaal samenwerkingsverband. De ambtelijke diensten fuseren om bestuurskracht te realiseren, maar de gemeenteraden blijven zelfstandig lokaal functioneren. Behalve als het regionale belang wordt geraakt. Dan wordt een verenigde, regionale vergadering uitgeroepen waarin de kwestie politiek op regionaal niveau door volksvertegenwoordigers wordt beslecht. Daarbij moet je dan slim omgaan met stemverhoudingen. Bijvoorbeeld door te organiseren dat Leiden in z’n eentje de helft van de stemmen heeft en de omliggende gemeenten gezamenlijk de andere helft. Dan zal er altijd samenwerking nodig zijn.

Door deze wederzijdse afhankelijkheid organiseer je evenwicht tussen de gezamenlijke kleintjes en die ene grote. Ik denk dat je dan een dynamiek kunt krijgen die mee veert met wat er lokaal mogelijk en regionaal nodig is. En als bij meerdere gemeenteraden het idee ontstaat dat ze door regionaal samenwerkende wethouders buiten spel worden gezet, kunnen ze gezamenlijk een regionaal politiek forum organiseren waar ze de bestuurders volwaardig politiek ter verantwoording kunnen roepen.’

Is de manier waarop gemeenteraden nu functioneren iets om je, met het oog op de komende vier jaar, zorgen over te maken?

‘Ja, dat denk ik wel. In het coalitieakkoord ontbreekt het functioneren van de lokale democratie als zodanig totaal. Terwijl de waarde daarvan in eerdere coalitieakkoorden tenminste nog werd benoemd - ik vind dat wel een teken aan de wand. Ik zou zeggen dat een democratie uiteindelijk zo sterk is als er lokaal gezien nog mensen raadslid willen worden én blijven.

De leerschool van de democratie is lokaal - dat is het oude idee van Thorbecke. Lokaal kweekt men het democratisch ethos, zoals dat tegenwoordig heet. Als daar niemand meer op instroomt, dan heb je straks alleen nog maar partijgangers, baantjesjagers, apparatsjiks en ambtenaren met een partijspeldje in je politieke systeem. Dan droogt uiteindelijk de hele democratie op. En dat vang je niet op door wat extra geld tegen het burgerschapsonderwijs aan te smijten.

De zorgen daarover zou ik centraal hebben gesteld in het coalitieakkoord. Het mag wel wat serieuzer worden genomen.

Het spannende van deze verkiezingen vind ik: in hoeverre lukt het om de demonstraties en protesten over azc’s en windturbines in het systeem te zuigen? De discussie over de vraag of dat azc in jouw dorp moet komen, moet namelijk worden gevoerd tussen de raadsleden onderling in de raadszaal. En niet tussen de gemeenteraad en boze burgers op de stoep. Als de bevolking tegenover de gemeenteraad komt te staan, dan komt een heel belangrijke vertrouwensband in gevaar. Als de gemeenten al niet meer van de burgers zijn, welke overheid dan nog wel?’

Waar het aan de ene kant moeilijker wordt om burgers te interesseren voor het raadslidmaatschap, groeit aan de andere kant nog steeds het aandeel echt lokale partijen. In hoeverre kunnen die de proteststem vertolken?

‘Mijn beeld is ook dat de opmars van lokale partijen doorzet. Steeds meer lokale partijen leveren wethouders en burgemeesters, wat de laatste fase van bestuurlijke integratie is.

En ja, voor een deel vertolken die partijen de protestbeweging. Voor een deel is er ook niets bijzonders aan de hand en gaan we terug naar de tijd van vóór de verzuiling - de tijd van de grote kaderpartijen met lokale afdelingen. Voor de verzuiling waren er veel meer lokale partijen. Dan had je gewoon mensen met eigen lijsten die de belangen behartigden van een bepaalde groep bewoners en die dat prima konden doen zonder ideologisch partijprogramma.

Abraham Kuyper, de uitvinder van de moderne politieke partijen, zag zelf ook niet zo veel heil in plaatselijke partijen: lokale politiek wordt niet door beginselen bepaald, vond hij.’

Waardoor dan wel?

‘Gewoon de vertrouwensband die de volksvertegenwoordiger met de bewoners onderhoudt. En die man of vrouw, dat is Henk of Maryam uit de buurt of het dorp. Die heeft een bepaalde mening en die is wat jou betreft uit de juiste hout gesneden. Iemand waarvan je zegt: “Die moeten we hebben”.’

Is de versplintering die zo ontstaat, niet een probleem voor de slagkracht van gemeenteraden? 

‘Dat hangt af van wat telt voor de slagkracht. Sowieso wordt over versplintering altijd wat dramatischer gedaan dan de cijfers rechtvaardigen. Het is inderdaad een langzame trend, met name sinds de jaren tachtig en met name in de grotere gemeenten. Maar belangrijker nog is de afname van de gemiddelde omvang van de grootste partij. Daardoor zijn steeds meer fracties nodig om een college te vormen en dat duurt dan ook langer. Tegelijkertijd levert versplintering ook iets op: een gemeenteraad met meer politieke diversiteit. De vraag is of de grote fracties van vroeger niet vooral stemvee leverden. Als in plaats daarvan meer fracties met een eigen mening in de raad zitten, kun je dat ook als een verrijking van de politieke discussie zien.’

Er moet vanuit BZK nog een ‘Beleidskader Decentraal Bestuur’ komen – minister Bruins Slot kondigde dat in 2023 aan. Dat regelt welke overheid welke taken uitvoert op basis van heldere criteria daarvoor. Zou dat helpen om die spanning tussen regionale programma’s en lokale democratie op te lossen?

‘Mogelijk. Maar als ik goed ben geïnformeerd, zit dat beleidskader nog ‘vast’ tussen de ministeries. Dat komt met name omdat de vakdepartementen redelijk succesvol hun beleid uitgevoerd krijgen in die regioprogramma’s; ze willen daarin niet worden belemmerd door zo’n beleidskader dat kan bepalen dat jouw regio-indeling of manier van werken niet mag.   

Vakdepartementen hebben er belang bij om een regionale samenwerking te vinden die alleen gaat over waar zij van zijn. Dus stel, jij wilt als ministerie dat de regionale arbeidsmarkten goed functioneren. Dan wil je vooral samenwerken met andere partijen die daar ook over gaan. Dan wil je in arbeidsmarktregio’s met arbeidsmarktwethouders arbeidsmarktdingen op arbeidsmarktterrein doen.

Maar als je tegen die ministeries zegt: “Nee, dat is allemaal niet democratisch, want dan kunnen de gemeenteraden die wethouders niet controleren.” En: “Je moet samenwerken in vooraf vastgestelde regionale verbanden.” Dan wordt het voor hen ingewikkelder, want dan krijg je veel meer politiek in die regionale verbanden. En dan kun je als vakdepartement veel minder goed zakendoen met bestuurders.’

Dus zo komen vakdepartementen met hun verkokerde belangen te staan tegenover BZK dat het integrale lokale belang, of althans het belang van het lokale bestuur, behartigt?

‘De vakdepartementen - dat is ook logisch - zijn niet op aarde om geld in het gemeentefonds te storten. Om daar vervolgens geen invloed op uit te kunnen uitoefenen. Om jouw sportbeleid uit te voeren, wil je individuele afspraken maken met verzamelde sportwethouders in een door jou bepaalde regio. Dus je stuurt op SPUK-regelingen.

Maar daartegenover staat het lokale bestuur dat in essentie politiek wil bedrijven voor de eigen inwoners. Daarvoor zijn dergelijke afspraken problematisch. Als gemeente voer je liever integraal beleid. Bijvoorbeeld: ik wil de gezondheid van mijn inwoners bevorderen. Maar de praktijk is dat je naar allemaal verschillende regionale begrotingen zit te kijken, waaraan je geacht wordt je fiat te geven. Dus je hebt de begroting van de GGD, de begroting van de veiligheidsregio, de begroting van de arbeidsmarktregio en ga zo maar door. Maar je kunt niks tegen elkaar afwegen omdat het allemaal gescheiden verbanden zijn.

Als je de politieke kwaliteit van lokaal bestuur wilt vergroten, dan moet je die verbanden op elkaar gaan leggen. Ja, en dan ga je echt in tegen de belangen van een aantal ministeries.’

Is dit op te lossen?

‘Moeilijk. Gemeenten moeten zich in ieder geval bezinnen op hun eigen rol. Mijn stokpaardje is dat gemeenten met hun profiel van ‘eerste overheid’ op het verkeerde spoor zitten. Je jaagt daarmee een soort van abstracte beleidsvorming aan - je wilt graag beleidsruimte hebben. Terwijl je veel meer moet zoeken naar: wat is de kwaliteit van de uitvoering die wij als gemeente toevoegen?

Gemeentes moeten inderdaad geen uitvoeringsloket willen zijn, maar zich profileren als uitvoeringsdemocratie. Ze moeten de uitvoering terugkoppelen op democratische criteria. In de gemeenteraad gaat het dan over de vraag: hoe is de dienstverlening van de overheid (geweest) in deze gemeente?

Ze moeten zich druk maken over de kwaliteit van het omgevingsloket, de kwaliteit van burgerzaken, van de openbare ruimte - de plekken waar burgers ervaring met de overheid hebben. Dáár begint het vertrouwen in de overheid te groeien. En niet in een of andere regionale jeugdvisie.’

Hoe moeten we nou de nieuwe generatie gemeenteraadsleden van na deze verkiezingen toerusten, zoals dat heet?

‘Laat je als gemeenteraadslid niet gek maken. Wat er straks gaat gebeuren: al die nieuwgekozen raadsleden moeten eerst op een onboarding programma. Ze krijgen de cursus ‘grip op de regio’, een instrumentenkoffer, en nog wat van die dingen. De boodschap daarbij is: je bent een leek, een amateur, en wij gaan met elkaar proberen daar zo min mogelijk van te merken. Dus we gaan jou zo goed mogelijk professionaliseren. Mijn advies daarbij is: professionaliseer alleen voor zover je dat zelf wil, en blijf redeneren vanuit je toegevoegde waarde als lekenbestuur.

En ik zou zeggen: stuur ook de wethouders eens op cursus, zodat ze hun gemeenteraad mee kunnen nemen op een manier die rechtdoet aan wie die raadsleden zijn. Want het is geen gemankeerde raad van toezicht; het zijn gewoon de mensen die uiteindelijk jouw beleid in de samenleving moeten uitleggen. Wat hebben zij nodig? Om bijvoorbeeld straks bij de verkiezingen aan hun achterban te vertellen waarom die windmolens er toch echt moesten komen.’

Je pleit voor een reveil van het gemeenteraadslid?

‘Ja. De raad zich te gemakkelijk wegspelen. Ze krijgen te horen dat hun amateurisme een probleem is. Terwijl: ‘amateur’ betekent ‘liefhebber’ en dat is precies wat je moet blijven koesteren.

Voor het college van B&W is de ultieme vraag van de verkiezingen: heb jij je raadsleden in staat gesteld om het beleid dat gevoerd is, uit te leggen? We zijn geneigd om altijd de raadsleden de schuld te geven – ik vind dat onterecht.’

Wat wil nog meer meegeven aan nieuwe raadsleden?

‘Behalve dat je je diversiteit en je amateurisme koestert, dat je je realiseert dat jij als gemeenteraad over álles gaat. Laat je niet wegduwen van datgene waar je politiek van wil maken.’

Dat klinkt fantastisch. Maar moeten we niet ook beseffen dat we als natie voor vele grote opgaven staan, dat er knopen moeten worden doorgehakt en dat we aan de slag moeten? En dan moet je niet hebben dat er her en der in achteraf gelegen gemeentes allerlei gemeenteraden daar ook over willen gaan. Dan schiet het niet op en komen we niet vooruit.

‘Ja, maar houd dan geen verkiezingen. Blijf dan thuis en hou je mond over het hoogtepunt van de democratie en zo. Zeg dan: jongens, het is alleen maar de bedoeling dat jullie het eens zijn en verder niet zeuren.

Nee, we moeten veel zuiniger zijn op raadsleden en ze beter in staat stellen hun werk te doen. Besef dat dit de mensen zijn die in achterafzaaltjes in gesprek met andere burgers jouw verhaal moeten kunnen vertellen. De raadsleden moeten voor jou de kolen uit het vuur halen.

De lokale democratie is niet het sluitstuk van allerhande fantastische opgaven. Het is het beginpunt van je bestaansrecht.’