Zomeratelier: een slagvaardige overheid durft los te laten

Auteur: Ton Baetens

Eén ding heeft de Slagvaardige Overheid al goed op orde: de zon schijnt uitbundig over landgoed Zonheuvel. Binnen, in de statige stijlkamers van het Maarten Maartenshuis, staat een aantal maatschappelijke thema’s op de agenda, die zeker slagvaardigheid kunnen gebruiken. Zoals subsidies, die sommige bewoners uitstekend bereiken. Maar andere groepen niet of nauwelijks. Of de worsteling van vrijwillige bestuurders van Dorpshuizen, die verstrikt raken in (belasting)regels. Of initiatieven die (in hun rol als werkgever) ineens aan dezelfde eisen moeten voldoen als een professionele welzijnsorganisatie.

Stuk voor stuk gaat het om taaie vraagstukken. Waarbij collectieven en gemeenschappen reële maatschappelijke waarde creëren, maar daarbij al te vaak moeten functioneren binnen systemen die eigenlijk niet voor hen zijn ontworpen.

Zomeratelier: de plek voor serieuze reflectie én daad

Het Zomeratelier, georganiseerd door het Centrum van Actief Burgerschap, maakt onderdeel uit van een reeks van de dialoogsessies van de Taskforce Slagvaardige Overheid. Het doel van de bijeenkomst is nadrukkelijk niet om nog eens vast te stellen dát de overheid ingewikkeld kan werken. De knelpunten zijn bekend. De inzet is om vanuit concrete praktijksituaties tot acties, afspraken en, vooral, experimenteerruimte te komen.

Vier casussen staan centraal. Kort en goed: 1. Geld dat bedoeld is om gemeenschappen te versterken, bereikt vooral georganiseerde en mondige bewoners. 2. Ontmoetingsplekken dreigen te verdwijnen omdat hun publieke waarde niet past binnen de procedures die bedacht zijn om de markt te regulieren. 3. Bewonerscollectieven lopen vast in cao- en pensioenregels. En 4. dorpshuizen moeten soms een complexe administratie voeren omdat een uitvaart of jubileum als commerciële activiteit wordt gezien.

Wat leert de middag over een slagvaardige overheid? We vatten de dag samen in zeven inzichten. Die gelijk tot doen aanzetten.

Inzicht 1. ‘Natuurlijk moeten we in gesprek blijven met elkaar. Maar we moeten vooral de stap zetten van denken naar doen’

– Eva Kwakman

Aan het begin van de middag benoemt Eva Kwakman, directeur Slagvaardige Overheid, meteen de spanning die boven de bijeenkomst hangt. De overheid weet inmiddels behoorlijk goed waar burgers en maatschappelijke initiatieven tegenaan lopen. Er zijn talloze rapporten, adviezen, praktijkverhalen verzameld. En tal van dialoogsessies gehouden. Maar hoe wordt de stap van begrijpen naar handelen gezet? Dialoog is geen doel op zichzelf. Een gesprek krijgt pas betekenis als deelnemers ook bereid zijn consequenties te verbinden aan wat zij horen. En dat weten om te zetten in daden.

Om die reden is het Zomeratelier opgezet als een pressurecooker. Kwakman juicht dat toe. De vier casussen vormen het vertrekpunt. Per vraagstuk wordt gekeken naar de instrumenten waarmee de overheid stuurt: wet- en regelgeving, financiering, besluitvorming, verantwoording en informatievoorziening. Vervolgens bekijken vier groepjes (één groep per casus) welk instrument het maatschappelijke initiatief hindert en wie iets kan doen om die hindernis weg te nemen.

Om zo vanuit de praktijk te ontdekken welke systeemaanpassing nodig is. Om daar vervolgens eigenaarschap op te organiseren.

2. ‘Voor bewonersinitiatieven is de overheid de grootste hindernis’

– Teun Gautier

Teun Gautier, initiatiefnemer van het Centrum Actief Burgerschap, schetst op zijn beurt het grotere plaatje. Hij vraagt aandacht voor ‘ons beeld’ van de overheid. Lang zagen we de overheid als de voornaamste actor die maatschappelijke vraagstukken moest oplossen. In de afgelopen decennia werd die rol overgedragen en overgenomen door de markt. Maar al die tijd werd de samenleving daarbij bijvoorbeeld gezien als een ‘te bereiken doelgroep’, als ‘inspreker’ of (sinds de participatiesamenleving) als mede-uitvoerder van overheidsbeleid.

Dat beeld, zo betoogt Gautier, past niet (meer) in de huidige tijd. In buurten en dorpen organiseren mensen allang zelf zorg, energie, ontmoeting, voedsel, sport en ondersteuning. En let op, zo stelt hij: ‘Daarbij creëren zij niet alleen sociale, maar ook economische en publieke waarde.’ Bij dit alles ondervindt die samenleving juist van de overheid vaak de meeste tegenwerking.

Een ongemakkelijke constatering. In diezelfde beweging waarmee de overheid gemeenschapskracht wil versterken, vraagt ze initiatieven om zich te voegen naar de bureaucratische systemen van de overheid. Die veelal uitstekend geschikt zijn voor professionele instellingen of commerciële bedrijven. Maar als hindermacht dienen voor maatschappelijke initiatieven.

Denk bijvoorbeeld aan de buurtkeuken, waar vrijwilligers enkele keren per week voor de buurt koken. In wet- en regelgeving stellen we dan dezelfde eisen aan deze keuken, als die we aan een professionele horecakeuken stellen (inclusief de eis dat er dan altijd een professioneel opgeleide kok aanwezig moet zijn). Denk ook aan een dorpshuis, dat ruimte biedt voor de uitvaart van een inwoner. Die geste kan (als het tegenzit) fiscaal worden behandeld alsof het dorpshuis een commerciële zaalverhuurder is.

Natuurlijk hoeft de overheid maatschappelijke initiatieven niet zonder meer vrij te stellen van regels. Maar het zou helpen als onderkend wordt, dat het toepassen van dezelfde standaard op fundamenteel verschillende settings en organisaties niet altijd tot die (gewenste) gelijkheid leidt. Soms leidt het juist tot het verdwijnen van maatschappelijke waarde.

3. ‘Juist voor dat soort initiatieven is bureaucratie dus niet ontwikkeld’

– Albert Jan Kruiter

Albert Jan Kruiter begint zijn bijdrage met een (schijnbare) provocatie: hij bezingt zijn lof op bureaucratie. Goede standaarden beschermen immers publieke waarden. Ze bewaken kwaliteit, zorgen voor rechtsgelijkheid, voor veiligheid en, tot slot, voor een zorgvuldige besteding van geld.

Het probleem is niet dat bureaucratie bestaat, zo poneert Kruiter. Het probleem is dat één bureaucratisch model wordt toegepast op organisaties waarvoor die bureaucratie niet ontworpen is. Kruiter maakt daarmee een belangrijk onderscheid. In discussies over regeldruk klinkt vaak de oproep door om regels af te schaffen. Maar, zo waarschuwt Kruiter: ‘minder regels betekent niet automatisch betere regels.’

De te beantwoorden vraag is (in zijn ogen) welke vorm van bureaucratie het beste bij een bepaalde praktijk past. De bestaande overheidsinstrumenten zijn volgens Kruiter voornamelijk ingericht op beheersing en rechtmatigheid. Geldstromen worden vooraf geoormerkt. Besluiten lopen door afzonderlijke beleidskolommen. Verantwoording vindt plaats aan de hand van honderden prestatie-indicatoren. En natuurlijk: burgers mogen participeren, maar zitten zelden daadwerkelijk aan tafel als de eigenlijke doelen, de budgetten en bindende voorwaarden worden bepaald.

Dat maakt verandering lastig. Omdat wetgeving, financiering, governance en verantwoording nu samen een samenhangend systeem vormen, dat in al zijn beheersing en controledrift daadwerkelijke ‘afwijking’ ontmoedigt. Dus, constateert Kruiter: er zijn nieuwe standaarden nodig voor maatschappelijke organisaties: een (nieuwe) bureaucratie die publieke waarde beschermt, en daarbij ruimte laat voor de eigen aard en schaal.

4. ‘De overheid bereikt niet iedereen.’

Uit de deelsessie over het versterken van gemeenschappen

In de deelsessie over Groningen gaat het over de forse geldstromen voor leefbaarheid en veiligheid, die via programma’s als NPLV en Nij Begun (voor herstel, versterking en compensatie van de gaswinning) naar Groningen stromen. Broodnodig. Maar toch bereiken die middelen lang niet altijd de inwoners die ze het hardst nodig hebben. Georganiseerde en mondige bewoners weten hun weg meestal wel te vinden. Maar mensen die wantrouwig zijn of (bijvoorbeeld) niet in een bewonersvertegenwoordiging zitten, blijven al te vaak buiten beeld.

Dat wantrouwen werkt twee kanten op. Want de overheid vertrouwt bewoners niet zomaar geld, beslissingsmacht of handelingsruimte toe. Bewoners vertrouwen op hun beurt de overheid niet (meer), omdat programma’s komen en gaan, subsidies (in hun ogen) plotseling verdwijnen en professionals regelmatig van plek of baan wisselen.

Meer participatie lost dat niet vanzelf op. Ook wijkraden, inspraakavonden en bewonerscommissies kunnen bestaande verschillen reproduceren. De mensen die al zichtbaar en georganiseerd zijn, krijgen opnieuw het woord. De bewoners die hun deur niet meer opendoen, worden wederom niet bereikt.

Tijdens de middag klinkt daarom het voorstel om een deel van het budget rechtstreeks beschikbaar te stellen aan bewoners. Niet nadat zij een volledige organisatie hebben opgericht, een beleidsplan hebben geschreven en indicatoren hebben bedacht, maar juist op basis van vertrouwen en met aanvaardbare risico’s.

Dat vraagt van de overheid een andere houding. Niet ieder risico vooraf willen uitsluiten, maar expliciet bepalen welk risico’s zij bereid is te dragen om maatschappelijke vernieuwing mogelijk te maken.

5. ‘Als overheid moeten we meer durf hebben. De bereidheid om regels in het licht van hun bedoeling toe te passen. Dat kan ik als SG prima aan de krant uitleggen.’

– Vincent Roozen, secretaris-generaal BZK

Vincent Roozen, secretaris-generaal van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, legt de verantwoordelijkheid om systeem- en leefwereld beter met elkaar te verbinden nadrukkelijk ook bij de ambtelijke top.

Hij analyseert hoe een hardnekkig patroon daadwerkelijke verandering in de weg zit. In de systeemwereld hoor je best vaak dat ‘het nu eenmaal niet mag’. Omdat de regels anders veronderstellen, omdat juristen, toezichthouders of accountants bezwaren kunnen hebben. Soms terecht. Maar het kan ook een manier zijn om de eigen handelingsruimte kleiner voor te stellen dan zij daadwerkelijk is.

Roozen pleit nadrukkelijk niet voor willekeur of het negeren van rechtmatigheid. Hij pleit voor bestuurlijke en ambtelijke moed: de bereidheid om regels in het licht van hun bedoeling toe te passen. En zo verantwoordelijkheid te nemen voor een ongewone, maar verdedigbare aanpak. Regels moeten worden nageleefd, maar bij iedere regel is ook interpretatieruimte. Daarin kunnen ambtenaren en leidinggevenden keuzes maken.

Dat vraagt om moed. Moed om uit te leggen waarom die ongebruikelijke aanpak redelijk én verdedigbaar is. Om behalve de letter van de regel, ook de geest van de regel te willen zien. Dat vraagt om reflectie: welk publiek belang wilden we met deze procedure ook alweer dienen? En als we die regel dan stringent toepassen, dienen we dan ook daadwerkelijk dat belang? Of zouden we het dan anders kunnen doen?

Voor een slagvaardige overheid is rugdekking van bovenaf broodnodig. Experimenteerruimte heeft behalve lef, ook een ambtelijke leiding nodig, die naast professionals blijft staan als een experiment vragen oproept.

6. 'Ik heb altijd een lichte scepsis als ik naar dit soort bijeenkomsten ga. Want in diezelfde tijd kan ook ik met onze leden aan de slag'.’

– Kristel Jeuring, LSA

Kristel Jeuring van het Landelijk Samenwerkingsverband Actieve bewoners verwoordt aan het einde van de middag een gevoel dat vermoedelijk bij meer deelnemers leeft. Bijeenkomsten over systeemverandering zijn er immers vaker. Ze leveren doorgaans goede gesprekken en herkenning op, maar niet vanzelf concrete veranderingen in de praktijk.

Toch is haar uiteindelijke oordeel over deze middag positief. Jeuring zegt vertrouwen te hebben in wat er besproken is. En voelt een vorm van bondgenootschap. Dat is belangrijk, omdat maatschappelijke initiatieven de knelpunten vaak wel kunnen aanwijzen, maar niet zelf beschikken over de institutionele macht om regels, financiering of verantwoordingssystemen te veranderen.

Haar conclusie sluit aan bij het pleidooi van Albert Jan Kruiter: maatschappelijke initiatieven hebben niet zozeer minder bureaucratie nodig, maar vooral arrangementen en standaarden die passen bij het eigen karakter. Jeuring spreekt daarom over het maken van een ‘nieuwe eigen bureaucratie’. Als overheid en samenleving die gezamenlijk vormgeven, voegt ze eraan toe, komt ze de volgende keer graag terug.

Daarmee formuleert ze ook een heldere maatstaf voor het vervolg. Het succes van het Zomeratelier zit niet in de energie die tijdens de bijeenkomst ontstond, maar in de vraag of de gevoelde bondgenootschappen daadwerkelijk leiden tot nieuwe, werkbare afspraken.

7. ‘Zo samen puzzelen: dat moeten we vaker doen. En blijven doen.’

– Bart Snels, kwartiermaker Slagvaardige Overheid

Aan het einde van de middag waarschuwt kwartiermaker Bart Snels voor al te groot optimisme. Ook de Taskforce Slagvaardige Overheid zal niet alle problemen oplossen. Regels bestaan niet zonder reden en de politiek blijft nieuwe wensen, voorwaarden en verantwoordingsvragen formuleren.

Toch ziet hij in de werkwijze van de middag een belangrijke opbrengst: dat samen puzzelen minder vrijblijvend is dan het klinkt. Tijdens de sessies bogen bewoners, maatschappelijke organisaties, beleidsmakers en leidinggevenden zich over één concrete situatie. Om zo met elkaar met enige precisie uit te zoeken waar het echt vastloopt.

Die precieze blik levert veel op. Soms blijkt een gevreesde regel helemaal niet van toepassing, zoals bijvoorbeeld bij het Didam-arrest. Soms ligt een tijdelijke oplossing voor de hand, zoals het voorstel om het bedrag van de kantinevrijstelling voor dorpshuizen te indexeren. En soms is een fundamentelere verandering nodig, zoals bijvoorbeeld een passende werkgeverscode voor bewonerscollectieven of een gemeenschapsfonds met eenvoudiger verantwoording.

De kracht van de middag zit in die combinatie van praktische kennis en institutionele macht. Bewoners weten wat een regel in de praktijk veroorzaakt. Ambtenaren weten waar de ruimte, bevoegdheid of blokkade in het systeem zit. Bestuurders en ambtelijke leiders kunnen verantwoordelijkheid nemen voor een uitzondering of aanpassing.

Tot slot

De werkelijke test volgt daarom na deze bijeenkomst. Het is van belang om in gesprek te blijven om de voornemens daadwerkelijk tot werkelijkheid te laten komen. In het vervolgcontact wordt bekeken welke acties zullen worden uitgevoerd en welke stappen nog nodig zijn. Dat moment bepaalt of deze sessie op het Zomeratelier vooral een inspirerende middag was of het begin van concrete doorbraken.

De belangrijkste opbrengst van Doorn is misschien wel dat slagvaardigheid niet hetzelfde is als doorzettingsmacht. Een slagvaardige overheid hoeft de samenleving niet sneller te sturen. Zij moet beter leren zien waar mensen zichzelf al organiseren en vervolgens de moed tonen om ruimte te maken.

Dat vraagt soms om nieuwe regels, soms om andere geldstromen en (vaker) om minder verstikkende verantwoording. Maar vooral vraagt het om een overheid die nieuwsgierig genoeg is om naast bewoners te gaan staan.