Met de Spreidingswet ligt er een duidelijke opdracht voor gemeenten. Maar daarmee is nog niet bepaald waar opvanglocaties komen, hoe gemeenten hun aandeel realiseren en hoe kersverse bestuurders omgaan met lokale weerstand. Als programmacoördinator van het Regionaal Programma Vluchtelingen Twente helpt Bas Noor veertien gemeenten die vertaalslag te maken. ‘Ik kan een gemeente niet vertellen wat zij moet doen. Ik kan wel vragen: waar heb je hulp bij nodig?’
Beeld: © EMMA Roderik Rotting / EMMA
Bas Noor: ‘Er is ruimte voor lokale verschillen, het programma neemt die verantwoordelijkheid niet over. Wij maken het vooral mogelijk om de gezamenlijke puzzel te leggen.’
Auteur: Joris Jenster
Nederland is goed in het managen van crises. Dat bleek ook in 2022, na de Russische inval in Oekraïne, toen veiligheidsregio’s en burgemeesters in korte tijd opvang moesten regelen voor grote aantallen Oekraïense ontheemden. Maar naarmate de oorlog voortduurde, veranderde ook de bestuurlijke opgave. De opvang was niet langer tijdelijk en moest onderdeel worden van het reguliere bestuur. Daarmee verschoof de verantwoordelijkheid naar gemeenten en vakwethouders, die hun samenwerking regionaal organiseerden. Even later werd ook de uitvoering van de Spreidingswet bij die structuur ondergebracht.
Als Programmacoördinator van het Regionaal Programma Vluchtelingen ondersteunt Bas Noor veertien Twentse gemeenten bij het verdelen en realiseren van die opgave. Formele beslissingsmacht heeft hij niet, vertelt hij. Gemeenten blijven zelf verantwoordelijk voor hun keuzes. Zijn rol bestaat uit ‘verbinden, informeren, adviseren en het organiseren van gesprekken’.
Wanneer een gemeente vastloopt, stelt hij naar eigen zeggen vooral één vraag: ‘Waar heb je hulp bij nodig?’ Precies daar zit volgens hem de kracht van dit programma. ‘Wij zijn niet een extra bestuurslaag die besluiten overneemt, maar een plek waar gemeenten samen oplossingen kunnen vinden die ze afzonderlijk niet kunnen realiseren.’
‘We zijn geen extra bestuurslaag die besluitvorming overneemt’
Hoe ondersteunt het regionale programma gemeenten concreet?
Bas Noor: ‘Wij verbinden gemeenten met elkaar en met organisaties als het ministerie, de provincie, het COA en Nidos - de voogdijorganisatie voor alleenstaande, minderjarige vreemdelingen. We organiseren ambtelijke en bestuurlijke overleggen en zorgen dat alle gemeenten op hetzelfde moment over dezelfde informatie beschikken.
Dat klinkt misschien vooral als praktische coördinatie, maar het is belangrijk. Zonder zo’n programma zouden afzonderlijke gemeenten allemaal zelf met het ministerie of COA moeten bellen. Wij brengen de informatie samen: wat wordt er van gemeenten verwacht, wanneer moeten zij iets aanleveren en welke ondersteuning is er voor hen beschikbaar in dat proces?
Tegelijkertijd zit daar ook de beperking van mijn rol. Ik kan een gemeente niet vertellen wat zij moet doen. Colleges, en - afhankelijk van de lokale besluitvorming - soms ook gemeenteraden, blijven zelf verantwoordelijk voor de uitvoering. Ik kan zeggen wat de wet vraagt en aanbieden om te helpen. Meer formele macht heb ik niet.’
| Bas Noor is zelfstandig adviseur en programmacoördinator van het Regionaal Programma Vluchtelingen Twente. Eerder vervulde hij een vergelijkbare rol in de regio IJsselland. Daarnaast werkt hij voor gemeenten aan politiek-bestuurlijk gevoelige opgaven, met name rond de energietransitie. Zo is hij projectmanager windenergie voor de gemeente Deventer en was hij betrokken bij een burgerberaad. Noor was eerder gemeenteraadslid en fractievoorzitter voor D66 in Deventer. |
De regio is daarmee dus vooral een vorm van ‘soft power’?
‘Ja, dat kun je zo noemen. Je bent voortdurend in gesprek met gemeenten over waar de pijn zit. Voor sommige gemeenten is de opgave relatief overzichtelijk. Zij hebben bijvoorbeeld al jarenlang een asielzoekerscentrum en vangen soms al meer mensen op dan volgens hun indicatieve opgave nodig is. Voor hen is de Spreidingswet in zekere zin gesneden koek.
Andere gemeenten vinden het veel ingewikkelder. Dat kan te maken hebben met draagvlak, met politieke verhoudingen of met praktische beperkingen. Kleinere gemeenten hebben bijvoorbeeld niet altijd geschikte panden, grond of voldoende ambtelijke capaciteit om zo’n proces te organiseren. Wij kunnen die verschillen zichtbaar maken en gemeenten helpen om daar gezamenlijk oplossingen voor te vinden.’
‘Als gemeenten gezamenlijk het totale aantal realiseren, is daar niets mis mee’
En wat doe je wanneer een gemeente zegt: we willen wel, maar krijgen het niet georganiseerd?
‘Dan is mijn eerste vraag: waar heb je hulp bij nodig? Een gemeente kan bijvoorbeeld een geschikte locatie hebben, maar onvoldoende capaciteit om het proces verder te brengen. Dan kijk ik met het COA of het ministerie van Asiel en Migratie welke ondersteuning mogelijk is. Kunnen zij kennis of menskracht beschikbaar stellen? Welke stappen moet een gemeente zetten? En welke voorbeelden zijn er van andere gemeenten die met hetzelfde probleem te maken hadden?
Soms is samenwerking met een buurgemeente hierin een oplossing. En sommige gesprekken vinden buiten mij om plaats. Wat ook goed is. Het regionale programma hoeft niet overal tussen te zitten. Het doel is dat gemeenten elkaar weten te vinden.’
Dus gemeenten kunnen hun opgaven onderling uitruilen. Wordt de opvang daarmee niet te veel een vorm van koehandel?
‘Dat is natuurlijk een ongemakkelijk aspect aan dit verhaal. We hebben het over mensen, terwijl je in de bestuurlijke praktijk ook over aantallen moet spreken. Stel dat een gemeente volgens de indicatieve verdeling vierhonderd asielzoekers moet opvangen, maar al een locatie heeft waar vijfhonderd mensen verblijven. Dan heeft die gemeente in de regionale verdeling honderd plaatsen meer gerealiseerd dan van haar wordt gevraagd. Een andere gemeente kan vervolgens een andere opgave overnemen, bijvoorbeeld de opvang van alleenstaande, minderjarige vreemdelingen.
Dat kan als ruilhandel klinken, en sommige bestuurders en ambtenaren vinden die manier van spreken ook vervelend. Maar het biedt ons wel de ruimte om rekening te houden met wat gemeenten praktisch gezien kunnen bijdragen. De ene gemeente heeft een geschikt gebouw voor een grotere opvanglocatie, de andere kan beter een kleinschaligere voorziening organiseren. Uiteindelijk gaat het hier om een provinciale opgave. Als gemeenten gezamenlijk het totale aantal realiseren en daar onderling goede afspraken over maken, hoeft daar niets mis mee te zijn.’
Loopt zo’n regionale herverdeling niet het risico de lokale democratie te passeren?
‘Nee, want de afspraken worden door gemeenten zelf gemaakt. Het regionale programma laat zien wat mogelijk is en faciliteert de gesprekken, maar besluit niet namens gemeenten. Hoe de gemeenteraad betrokken wordt, dat verschilt per gemeente. Maar volgens mij ligt het beantwoorden aan de opgave in beginsel bij het college, omdat het gaat om de uitvoering van een bestaande wet.
Sommige colleges leggen hun voorstel alsnog voor aan de gemeenteraad, bijvoorbeeld voor breder perspectief op wensen en bedenkingen of omdat het onderwerp lokaal heel gevoelig ligt. Andere raden zeggen juist: dit is een uitvoerende verantwoordelijkheid van het college. Er is dus ruimte voor lokale verschillen. De regionale samenwerking neemt die verantwoordelijkheid niet over. Zij maakt het vooral mogelijk om de gezamenlijke puzzel te leggen.’
‘Misschien zijn niet alle zorgen terecht, maar ze kunnen wel begrijpelijk zijn’
Je bent zelf raadslid en fractievoorzitter geweest. Wat valt je vanuit die achtergrond op aan de huidige situatie?
‘Na de afgelopen gemeenteraadsverkiezingen zijn er, ook in Twente, colleges ontstaan waarin het anti-azc-geluid sterker is vertegenwoordigd. Feit is: de wet geldt voor iedereen, en dat weet ook iedereen. Dat gezegd hebbende betekent dat niet dat de lokale politieke werkelijkheid er niet toe doet. Bestuurders hebben te maken met hun raad, hun inwoners en soms met heel felle weerstand. Weerstand gebaseerd op werkelijke zorgen van mensen. Op basis daarvan zien wethouders soms heel legitieme redenen om een uitzonderingspositie op de Spreidingswet te willen bevechten.’
En wat kan regionale samenwerking daarin betekenen?
‘Tijdens een van onze recente bestuurlijk overleggen in Twente zaten veel nieuwe wethouders aan tafel. Van de veertien gemeenten hadden er twaalf een nieuwe wethouder. Bij dat overleg zat ook een burgemeester die al jarenlang ervaring had met de opvang van asielzoekers. Hij vertelde heel eenvoudig dat de beelden die rond asielopvang bestaan, niet overeenkwamen met zijn eigen praktijk. Zijn gemeente had al elf jaar opvang lopen en hij had daar nauwelijks problemen mee ervaren.
Dat soort verhalen helpt. Nieuwe bestuurders horen dan niet van mij of van het ministerie hoe het zou moeten werken, maar van een collega-bestuurder hoe het in de praktijk kan gaan. Ze kunnen vragen stellen over dergelijke ervaringen en die inzichten meenemen naar hun eigen college of raad. De regio is daarmee in mijn optiek dus ook een plek waar bestuurders van elkaar leren en waar het politieke beeld kan worden aangevuld met ervaringen uit de praktijk.’
‘Bestuurlijke standvastigheid en bereidheid tot dialoog zijn geen tegenpolen’
Op verschillende plekken, waaronder in de regio Twente, heeft de minister ondertussen een aantal minder bereidwillige gemeenten onder toezicht geplaatst. Hoe beïnvloedt dat jullie programma?
‘Waar je op moet letten is dat dit de solidariteit tussen gemeenten potentieel onder druk kan zetten. Er moet binnen de regio nu eenmaal voor lagere aantallen gecompenseerd worden. Al is het nog te vroeg om iets te kunnen zeggen over hoe de verdeling binnen onze regio er uiteindelijk uit zal komen te zien. Dat wordt bekend op 1 november, wanneer wij een provinciaal plan bij de minister neerleggen.’
En toch lijkt weerstand vanuit andere Nederlandse gemeenten in de huidige situatie dikwijls te lonen
‘Dat klopt. Je ziet soms dat gemeenten plannen aanpassen of aantallen verlagen, vaak wanneer de publieke weerstand maar groot genoeg wordt. Ik begrijp hoe moeilijk het is om met die weerstand om te gaan. Tegelijkertijd wordt het ingewikkeld wanneer telkens blijkt dat felle weerstand ertoe leidt dat een eerder genomen besluit wordt teruggedraaid. Andere groepen zien dat ook. Zij denken: als wij de druk maar verder opvoeren, krijgen wij ook onze zin. Dan wordt de situatie onwerkbaar en dat is uiteindelijk nog schadelijker voor het maatschappelijk draagvlak rondom dit thema. En voor het vertrouwen in het openbaar bestuur.’
Hoe kan je dat scenario in de kiem smoren?
‘Door zorgen wel serieus te nemen. Je moet niet iedereen die tegen een opvanglocatie is, meteen wegzetten als racist. Mensen kunnen de komst van een grote opvanglocatie in hun directe omgeving echt ingewikkeld vinden. Misschien zijn niet alle zorgen terecht, maar ze kunnen wel begrijpelijk zijn. Daarom moet je het gesprek zo vroeg mogelijk voeren. Wat gemeenten nog te vaak doen, is eerst een besluit nemen en daarna een grote informatieavond organiseren. Dan zet je honderden mensen in een zaal en presenteer je een plan dat in feite al vaststaat. Dat werkt niet.
Wij experimenteren in de regio met kleinschaligere vormen van gesprek. Mensen willen vooral gehoord worden. Dat betekent nog niet dat je iedereen zijn zin geeft of dat ieder bezwaar tot een ander besluit moet leiden. Maar je moet wel laten zien dat je zorgen kent en bereid bent er serieus op in te gaan. Bestuurlijke standvastigheid en bereidheid tot dialoog zijn dus geen tegenpolen. Je kunt duidelijk zijn over de verantwoordelijkheid die je hebt én ruimte bieden aan mensen om hun zorgen te uiten.’
‘Op veel plekken functioneren asielzoekerscentra al jarenlang goed, die verhalen hoor je minder vaak’
Waarom heb je er ondanks de polarisatie vertrouwen in dat meer gemeenten hun verantwoordelijkheid zullen nemen?
‘Omdat veel gemeenten al heel veel doen en omdat de praktijk vaak veel minder disfunctioneel is dan het publieke debat suggereert. Op veel plekken functioneren asielzoekerscentra al jarenlang goed. Mensen doen mee bij sportverenigingen, kinderen gaan naar school en ondernemers vinden er werknemers. Soms zie je zelfs dat een gemeenschap of lokale ondernemers protesteren wanneer een opvanglocatie dreigt te sluiten, omdat zij de bewoners inmiddels als onderdeel van de gemeente beschouwen.
Die verhalen hoor je minder vaak. Als een opvanglocatie goed draait, heeft een gemeentebestuur niet altijd behoefte om daar aandacht voor te vragen. Men denkt al snel: het is rustig, laten we het vooral rustig houden. Incidenten krijgen daarentegen direct landelijke aandacht. Ik woon zelf in Deventer. Daar is al sinds de jaren negentig een asielzoekerscentrum. Dat is onderdeel geworden van de stad en levert nauwelijks gedoe op. Maar niemand loopt daar mee te koop.’
Die kennis van positieve ervaringen kan de publieke opinie doen kantelen?
‘Dat geloof ik wel. Juist daarom zijn die regionale gesprekken belangrijk. Daar komen de ervaringen op tafel die in het publieke debat vaak onzichtbaar blijven. Ik verwacht dat steeds meer gemeenten die nu nog twijfelen, uiteindelijk zullen besluiten om toch hun deel te doen. Er zal altijd een groep overblijven die niet wil of niet kan. Dan is het aan het Rijk om te bepalen welke vervolgstappen nodig zijn.
Maar de meerderheid bestaat uit bestuurders en raadsleden die iets willen betekenen voor hun samenleving. Als zij praktische ondersteuning krijgen, ervaringen van collega’s horen en ruimte hebben om regionaal samen te werken, denk ik dat er uiteindelijk meer gemeenten in beweging komen dan aan de zijlijn blijven staan.’