Wat doe je als ambtenaar wanneer de politiek een verkeerde afslag neemt? Wanneer houdt ambtelijke loyaliteit op en begint eigen verantwoordelijkheid? Hoe herken je het moment waarop het beschermen van de rechtsstaat belangrijker wordt dan het loyaal uitvoeren van een opdracht? In De tien van Den Haag onderzoekt Stephan Steinmetz hoe tien secretarissen-generaal tijdens de Duitse bezetting probeerden Nederland bestuurbaar te houden nadat regering en koningin naar Londen waren gevlucht. Wat begint als een verhaal over continuïteit, bestuur en ambtelijk vakmanschap, ontwikkelt zich gaandeweg tot een indringende studie naar macht, moraliteit en verantwoordelijkheid.
Beeld: © Sjaak Henselmans
Stephan Steinmetz: ‘De les uit mijn boek is niet dat geschiedenis zich herhaalt; de les is dat bepaalde mechanismen zich herhalen.
Auteur: Ton Baetens
Hij studeerde ooit andragologie (pedagogiek voor volwassenen) en werkte als ambtenaar, bestuurder én journalist. Die combinatie van kennis en kunde stelt Stephan Steinmetz, wellicht als geen ander, in staat om de gedragingen van hoogopgeleide volwassenen die onder druk komen te staan, te analyseren. Dat doet hij dan ook met verve in zijn boek De tien van Den Haag. In het boek komen veel morele dilemma’s voorbij, die opspelen als ambtenaren (de ‘Vierde Macht’) onder druk komen te staan.
Het is niet verwonderlijk dat dit vorig jaar verschenen boek op menig nachtkastje van ambtenaren en bestuurders ligt. Vanwege de fraaie historische analyse van Nederlands handelen tijdens de Tweede Wereldoorlog. Maar vooral omdat het boek (zonder dat op te dringen) actuele dilemma’s adresseert. Wat doe je als bestuurder of ambtenaar wanneer fundamentele rechtsstatelijke waarden onder druk komen te staan? Welke rol speel je dan als individuele ambtenaar? Is het überhaupt wel mogelijk om weerstand te bieden aan oneigenlijke druk? En, last but not least, welke lessen zijn er te trekken uit die donkere periode uit het verleden waarin de democratische rechtsstaat daadwerkelijk verdween?
Uw boek leest bijna als een roman. Wat vanaf de eerste pagina’s opvalt: als lezer kijk je bijna over de schouder van deze topambtenaren mee. Waarom koos u ervoor om bij het schetsen van die gebeurtenissen zo dicht op de huid van de hoofdpersonen te zitten?
Steinmetz is een gedreven en gemakkelijke verteller. Openhartig bovendien. ‘Eigenlijk is dit zo tijdens het schrijfproces ontstaan. Terwijl ik aan het schrijven was, merkte ik dat je het denken en doen van deze topambtenaren misschien wel het beste kunt begrijpen, als je probeert te kijken door de ogen van de mensen van toen. Ik bedoel: als je je probeert in te denken, wat ze wel en vooral ook niet konden waarnemen, terwijl ‘dingen gebeurden’. Daarom heb ik bewust geprobeerd om geen kennis van achteraf in het boek te gebruiken.’
"Deze secretarissen-generaal moesten beslissingen nemen zonder het overzicht én inzicht dat wij nu hebben"
Leg eens uit?
‘Ik gebruik bijvoorbeeld geen termen die destijds nog niet bestonden. Dat mensen werden afgevoerd, dát wisten ‘we’ toen. Maar het begrip (en de diepte van de) ‘Holocaust’, dat hadden we toen niet. Ook het woord ‘vernietigingskamp’ was er bijvoorbeeld niet. Om die reden heb ik bijvoorbeeld ook de term ‘Februaristaking’ vermeden - die bijbehorende betekenis en weerklank, die hebben we er later aan gegeven.
Ik wilde laten zien hoe onzeker hun situatie was. Hoe relatief beperkt hun informatiepositie. Zij wisten niet hoe de geschiedenis zou aflopen. Zij moesten beslissingen nemen zonder het overzicht én inzicht dat wij nu hebben. Daardoor begrijp je beter waarom mensen keuzes maakten die achteraf moeilijk voorstelbaar lijken.’
Wat gebeurde er eigenlijk met die tien secretarissen-generaal, toen de regering vertrok? Hoe ging dat in zijn werk?
Dat begin was rommelig. Als Duitsland op 10 mei Nederland binnenvalt, dan gaat het snel. Al op 13 mei vertrekt Koningin Wilhelmina naar Londen. Niet veel later volgen de ministers. Minister Max Steenberghe draagt diezelfde dag het gezag over aan generaal Winkelman en de tien secretarissen-generaal. Een instructie is er niet of nauwelijks.
Steinmetz legt uit: ‘De secretarissen-generaal kregen feitelijk de macht in handen zonder dat iemand daar echt op voorbereid was. Ze voelden zich vervolgens verantwoordelijk voor het draaiend houden van het land. Dat paste ook bij de aanwijzing (een beleidsstuk) die vóór de oorlog was opgesteld, maar niet of nauwelijks met ambtenaren was besproken of gedeeld. De les uit de Eerste Wereldoorlog was dat chaos, willekeurig verzet en bestuurlijke ontwrichting vaak meer leed veroorzaakten dan ze voorkwamen.’
"Als de bedoeling achter een wetsartikel niet langer prevaleert, is dat een gevaarlijke verschuiving"
En daarmee was het belangrijkste principe voor deze secretarissen-generaal: hoe houden we Nederland overeind?
Dat is belangrijk om te begrijpen, vertelt Steinmetz. ‘Deze mensen zagen zichzelf niet als politieke spelers. Zij zagen zichzelf als vakmensen, die moesten zorgen dat voedselvoorziening, openbaar bestuur, infrastructuur en economie bleven functioneren.’
En, zo weet Steinmetz met smaak te vertellen: in het eerste jaar van de bezetting gedroegen verreweg de meeste Duitsers zich netjes. Boodschappen werden afgerekend. Een aantal hooggeplaatste Duitsers hield van klassieke muziek. De Duitse klassiekers waren gelezen.
Toch loopt het uiteindelijk allemaal anders. Waar zit het kantelpunt?
‘Voor mij ligt dat kantelpunt bij de uitsluiting van Joodse ambtenaren in het najaar van 1940. Op dat moment zien de secretarissen-generaal dat er iets fundamenteels gebeurt. Ze voelen aan dat ‘het niet klopt’. Ze slaan de Grondwet erop na. Ze discussiëren erover. Ze zijn het erover eens: dit is in strijd met de Grondwet.’
Maar vervolgens krijgen ze van de Duitse bezettingsmacht een juridische redenering aangereikt: als de bezetter nu eens een Verordening zou uitvaardigen? Dan ligt de verantwoordelijkheid niet bij hen. Maar moeten ze zich al dan niet voegen naar het recht van de bezetter. Daarmee wordt de maatregel formeel mogelijk gemaakt.
Steinmetz: ‘En dan zie je iets wat ook vandaag nog steeds onverminderd relevant is: men gaat redeneren vanuit de wetsregel zelf, in plaats van te werken en te zoeken vanuit de bedoeling en de achterliggende waarden van de wet.’
‘Langzamerhand verschuift zo het perspectief: als de bedoeling achter een wetsartikel (de geest van de wet) niet langer prevaleert, maar de letter van de wet belangrijker is, dan is dat een gevaarlijke verschuiving. Want uiteindelijk gaat een rechtsstaat niet alleen over regels. Het gaat vooral over de onderliggende waarden: precies daarmee bescherm je de samenleving.’
"Hoe meer ik hun handelen bestudeerde, hoe ingewikkelder het oordeel over goed of fout voor mij werd"
Veel lezers zullen zich afvragen: waren deze mensen nu goed of fout?
‘Dat is precies de vraag waar ik zelf ook mee worstelde tijdens het onderzoek. Toen ik begon, dacht ik eerlijk gezegd vrij traditioneel over figuren als Hans Hirschfeld en Karel Frederiks. Dat waren toch de topambtenaren die tot het einde van de oorlog op hun post zijn blijven zitten.
Maar hoe meer ik hun handelen bestudeerde, hoe ingewikkelder dat oordeel voor mij werd.
Zij probeerden voortdurend schade te beperken. Ze onderhandelden over voedselvoorziening, economie en distributie. Ze probeerden chaos te voorkomen. Ze geloofden oprecht dat hun aanwezigheid erger voorkwam. En in diezelfde beweging gingen ze wel, iedere keer opnieuw, steeds verder mee in een systeem dat fundamenteel verkeerd was.
Het interessante is dat die spanning niet oplosbaar is. Je kunt niet simpelweg zeggen: deze ambtenaren deden het goede. Maar je kunt ook niet volhouden dat het alleen maar collaborateurs waren. De werkelijkheid is veel ongemakkelijker.’
Dat maakt het boek ook een studie naar moraliteit.
‘Ja, in de wetenschap dat moraliteit helaas geen simpel spel van goed-fout of zwart-wit is, zoals we zelf achteraf graag denken.
Wat mij vooral opviel, is dat deze mensen zichzelf nauwelijks als morele actoren zagen. Zij zagen zichzelf als bestuurders. Ze waren bezig met voedselvoorziening, ordehandhaving, transport, distributie en bestuur. Dat waren hun verantwoordelijkheden.
Daardoor ontstond tunnelvisie. Ze vroegen zich voortdurend af hoe ze het apparaat draaiende konden houden. Veel minder vaak stelden ze de vraag: wat betekent dit eigenlijk voor de mensen die slachtoffer kunnen (en zullen) worden van deze maatregelen?
Juist daardoor zie je hoe vakmanschap ook een valkuil kan worden. Je kunt zo gefocust raken op uitvoering en continuïteit, dat je vergeet te kijken naar de morele betekenis van wat je uitvoert.’
"Wat mij vooral opviel, is dat deze mensen zichzelf nauwelijks als morele actoren zagen"
In het boek speelt collectieve reflectie een belangrijke rol. Of beter gezegd: het gebrek eraan.
‘Dat is misschien wel een van de belangrijkste lessen van het boek. Althans, in mijn ogen. Die tien secretarissen-generaal werden, toen Koningin Wilhelmina en het Kabinet vertrokken, gezamenlijk verantwoordelijk gemaakt. Maar hoe graag ze het misschien gewild hebben: ze functioneerden eigenlijk niet als groep. En belangrijker nog: ze ontwikkelden nauwelijks een gezamenlijke morele visie van wat er gebeurde: waarom werd Nederland bezet? En wat betekent dat nou ten diepste voor ons land?’
En dus vroegen ze zich ook zelden gezamenlijk af wat die Duitsers nu eigenlijk met al die voorstellen beoogden. Steinmetz schetst een vorm van piecemeal engineering, waarin iedere maatregel op zichzelf lijkt te staan. En er nauwelijks de vraag aan de orde is, of, en zo ja wanneer, er een grens getrokken zou moeten worden. De secretarissen-generaal handelden eigenlijk niet of nauwelijks als groep.
Wat zou dan wel gekund hebben?
‘Ik vergelijk het graag met de manier waarop er op de Leidse Universiteit is gehandeld. Toen Joodse medewerkers werden uitgesloten, gingen de hoogleraren met elkaar in gesprek over de waarden achter de rechtsorde. Dat leidde uiteindelijk tot het beroemde protest van Cleveringa.
De secretarissen-generaal deden dat niet. Zij bleven vooral kijken naar procedures, bevoegdheden en praktische consequenties. Daardoor ontstond er geen collectief moreel kompas.’
"Je kunt zo gefocust raken op uitvoering en continuïteit, dat je de morele betekenis van je werk vergeet"
Die observatie lijkt bijzonder actueel.
‘Dat is ook wat ik terughoor in gesprekken met hedendaagse ambtenaren. Sinds het verschijnen van het boek spreek ik veel met departementen en uitvoeringsorganisaties. Daar gaat het vrijwel altijd over dezelfde vraag: wat zouden wij doen?
Wat mij positief verrast, is dat veel topambtenaren tegenwoordig juist veel explicieter met elkaar spreken over dilemma’s.
Secretarissen-generaal hebben mij verteld dat zij bewust ruimte maken om dilemma’s rond bestuur, beleid en uitvoering met elkaar te bespreken. Niet om politieke voorkeuren uit te wisselen, maar om professionele en rechtsstatelijke vragen te verkennen.
Dat is precies wat die tien mannen in de jaren veertig onvoldoende deden.’
Wat kunnen de ambtenaren van vandaag leren uit uw boek?
‘Dat je niet alleen uitvoerder bent met als onderliggend motto: ‘Vierde Macht, houd wacht.’ Daarmee bedoel ik niet dat ambtenaren politiek moeten bedrijven. Integendeel. Maar ambtenaren zijn wel een belangrijk onderdeel van onze democratische rechtsstaat. Net zoals rechters dat zijn. Hun verantwoordelijkheid gaat verder dan het uitvoeren van opdrachten alleen.
Wanneer fundamentele beginselen onder druk komen te staan, heb je ook een verantwoordelijkheid om dat bespreekbaar te maken. Om tegenspraak te organiseren. Om te waarschuwen. Dat vraagt moed. Maar op die manier naar je rol als ambtenaar kijken, dat is misschien wel het belangrijkste onderdeel van je vak.’
"Veel topambtenaren spreken tegenwoordig veel explicieter met elkaar over hun dilemma’s"
U trekt regelmatig parallellen met actuele ontwikkelingen. Denkt u daarbij ook aan de Verenigde Staten?
‘Ja, zeker. Ik denk dat we dat misschien wel allemaal doen. Al vind ik ook dat je altijd voorzichtig moet zijn met historische vergelijkingen.
Maar, wat je in de Verenigde Staten ziet, maakt wel zichtbaar hoe belangrijk instituties zijn. Wat gebeurt er als de dominante politieke macht steeds meer druk zet op onafhankelijke instituties? Wat gebeurt er dan als groepen mensen systematisch worden weggezet als probleem? En dat zijn vragen die overigens ook in Europa spelen.
De les uit mijn boek is niet dat geschiedenis zich herhaalt. De les is dat bepaalde mechanismen zich herhalen. Polarisatie. Normalisering. Het stap voor stap opschuiven van grenzen. Wat daarbij opvalt: dat proces begint zelden of nooit met iets spectaculairs. Het begint vaak met kleine maatregelen die op zichzelf nog verdedigbaar lijken.’
Wanneer moet je als ambtenaar dan ingrijpen?
‘Eerder dan je denkt. Dat is misschien wel de belangrijkste les die ikzelf trok uit dit boek.’
Want?
‘Omdat veel mensen eigenlijk wachten op ‘dat grote moment’. Op die overduidelijke, echte grensoverschrijding. Op dat moment waarop iedereen echt ziet dat het misgaat. Maar zo werkt het meestal niet. De secretarissen-generaal dachten voortdurend: als we dit ene punt hebben gehad, dan wordt het weer normaal. Vervolgens kwam er een volgende maatregel. En daarna nog één.
Daardoor verschuift de norm steeds verder. Je kunt dus niet wachten tot het écht misgaat. Je moet alert zijn zodra het de foute richting opgaat.’
"De secretarissen-generaal dachten voortdurend: als we dit hebben gehad, dan wordt het weer normaal"
Wat hoopt u dat lezers uiteindelijk meenemen uit De tien van Den Haag?
‘Dat ze zichzelf blijven afvragen: wat zijn we hier nu eigenlijk aan het doen? Dat klinkt zó eenvoudig, maar het is misschien wel de moeilijkste vraag die je jezelf kan stellen.
Want, let op: die mannen uit mijn boek waren echt niet dom. Niet kwaadaardig. Niet onbekwaam. Integendeel. Het waren uitzonderlijk capabele bestuurders. Maar ze waren zo gericht op continuïteit en bestuurbaarheid dat ze steeds minder oog kregen voor de richting waarin het systeem zich ontwikkelde.
Precies daar zit de waarschuwing: een democratische rechtsstaat bestaat dankzij een samenspel van wetten, procedures en instituties. Maar ultimo is onze rechtsstaat afhankelijk van mensen die bereid zijn om vragen te blijven stellen. Die bereid zijn elkaar aan te spreken. Zich afvragen waar de grens ligt. De geschiedenis laat zien wat er kan gebeuren wanneer die vragen te lang uitblijven.’