'De Rijksdienst heeft geen regeringscommissaris nodig, maar een raad van bestuur'
Onlangs verscheen het rapport Deskundige overheid van de WRR – we schreven er eerder dit verhaal over. We komen erop terug omdat je een aantal constateringen ook al terugvindt in het uit 2020 daterende rapport Als één overheid – slagvaardig de toekomst tegemoet! van de Studiegroep Interbestuurlijke Financiële Verhoudingen onder leiding van voormalig topambtenaar, tegenwoordig buitengewoon adviseur van de overheid, Bernard ter Haar. Hoe kijkt hij naar het nieuwe rapport? En dan vooral naar één van de meest spraakmakende oplossingen van de WRR: het instellen van een regeringscommissaris? ‘Ik zou eerder de ministeries opheffen en een raad van bestuur instellen met aan het hoofd een ceo.’
Kort samengevat
het WRR-rapport Deskundige overheid vertelt in de eerste plaats dat de overheid niet (meer) alle benodigde kennis in huis heeft om goed beleid te maken en uit te voeren. Met alle gevolgen van dien: niet alleen vermindert daardoor het vermogen van de overheid om in brisante maatschappelijke vraagstukken tot een inhoudelijk oordeel te komen. Bovendien wordt het adequaat vertalen van (al dan niet aanwezige) kennis naar handelingsperspectief voor ambtenaren en samenleving lastiger. En, als klap op de vuurpijl, constateert het WRR-rapport dat het institutioneel waarborgen van deskundigheid steeds meer in het geding raakt. Denk aan het ter discussie stellen van rapporten en adviesorganen waarbij niet de inhoud wordt bekritiseerd maar het bestaan van het instituut als zodanig.
En dus is het niet gek, zo constateert het rapport, dat de kloof tussen beleid en praktijk steeds dieper wordt. Ook al omdat het aantrekken van specialistische kennis (vooral op innovatieve terreinen als ICT, data en techniek) steeds lastiger wordt. Mede daardoor wordt (ook al wil de overheid dat niet) de afhankelijkheid van externe expertise (consultancy, inhuur, detachering) steeds groter. Met als gevolg dat beleidsmakers onvoldoende weten wat in de uitvoering speelt. Wat tot ondoelmatige beleidsvoorstellen leidt. En nu en op termijn tot een steeds minder deskundige overheid.
Kortom, betere samenwerking tussen overheid en praktijk én tussen overheden onderling (beleid en uitvoeringsorganisaties) is hard nodig.
‘De Rijksdienst loopt vast in onmacht door de verkokering en de verouderde werksystemen, waaronder de hiërarchie uit de 19e eeuw’
Maar: wisten we dit niet al?
Feitelijk wel. Want een belangrijk deel van de WRR-analyse lees je ook al in het rapport Als één overheid. Daarin ligt de focus weliswaar primair op de bestuurlijke inrichting van Nederland, en dan vooral op de gebrekkige onderlinge samenwerking en op de niet altijd even heldere verantwoordelijkheden over de verschillende bestuurslagen heen. Maar ook de studiegroep had de kennispositie van de overheid al in het vizier.
Hoewel de thematieken in de rapporten dus subtiel anders zijn, zijn ze niet los van elkaar te zien. Een overheid kan immers bestuurlijk goed georganiseerd zijn, maar falen als de inhoudelijke deskundigheid onvoldoende is — en omgekeerd. Alle reden om met Ter Haar te bellen.
Hoe denk jij over het WRR-rapport? Klopt het beeld dat het oproept?
‘Veel van wat de WRR aansnijdt, zit ook al in ‘Als één overheid.’ Dus ja, het beeld van een overheid die zich zorgen moet maken over haar vermogen om de complexe maatschappelijke problemen aan te pakken, is bekend. Maar, juist die analyse van de beter samenwerkende overheid, die had scherper op het netvlies mogen staan: ‘Wat ik een beetje mis in het WRR-rapport is dat de verkokering van de Rijksdienst een adequate aanpak van hedendaagse grote vraagstukken, die allemaal ver over de huidige departementale grenzen heengaan, in de weg zit’.
Om die interdepartementale samenwerking én doorzettingsmacht te organiseren, introduceert het WRR-rapport de regeringscommissaris. Een nieuwe, machtige functionaris die boven de partijen staat. Is dat een goed idee?
In het rapport is de functie van regeringscommissaris nog niet tot in detail uitgewerkt, ziet Ter Haar: ‘De regeringscommissaris moet volgens de WRR de bevoegdheid krijgen om organisatiebeleid voor de hele Rijksdienst te ontwikkelen. Hij of zij wordt daartoe lid van het SGO (overleg van secretarissen-generaal, red.).’
Wat dat nu precies betekent, vraagt Ter Haar zich af: ‘Wordt de functie van de minister van BZK gedepolitiseerd? En de integrale managementfunctie van de SG (en de Bestuursraden van de departementen) intact gelaten? Of wordt de regeringscommissaris een soort super-SG voor de Rijksdienst? En worden de departementale SG’s concerndirecteuren, die onder zijn of haar gezag worden gebracht?
‘De Rijksdienst heeft een ceo nodig. Dat lijkt me een betere term dan regeringscommissaris. Niet alleen een ceo, maar een hele raad van bestuur’
Wat spreekt aan? ‘
De gedachte dat er één Rijksdienst bestaat, die ook als één geheel wordt gemanaged. Daarmee kan inhoud worden verzekerd over de verkokering heen en kun je de ondersteuning veel efficiënter inrichten.’ En natuurlijk, de Rijksdienst kent al best een aantal diensten die door de ministeries gedeeld worden. Maar, die ‘shared services gelden nu vaak maar voor een beperkt aantal deelnemende departementen.’
Alleen al om die reden is de regeringscommissaris dan een goed idee?
‘De gedachte van een regeringscommissaris als een super-SG komt in – in mijn ogen – best in de buurt van mijn eigen idee over de vorming van een raad van bestuur. Ik pleit al geruime tijd voor een raad van bestuur voor de Rijksdienst. De Rijksdienst is de enige grote organisatie zonder een raad van bestuur’. Overigens, als je die gedachtenlijn consistent doorvoert, dan betekent ‘dat de facto het opheffen van de individuele ministeries en worden alle minister “voor” en niet meer “van” een beleidsveld.’
Ter Haar staat dus niet afwijzend tegen de gedachte achter de rijkscommissaris – ‘Radicale hervorming van de Rijksdienst is hoognodig. De Rijksdienst loopt vast in onmacht door de verkokering en de verouderde werksystemen, waaronder de hiërarchie uit de 19e eeuw.’
Aan welke kwalificaties zou zo’n commissaris dan moeten voldoen?
Het gaat niet om persoonlijke kwalificaties: ‘Het gaat om de kwalificaties van een geheel nieuwe managementstructuur van de Rijksdienst. Die heeft een ceo nodig - dat lijkt me een betere term dan regeringscommissaris. Of liever nog: niet alleen een ceo, maar een hele raad van bestuur.’
Tot slot: hoe staat het met die al bestaande machtige functionaris, de Deltacommissaris?
Mmm, hoor je Ter Haar denken, dat is toch echt geen vergelijking: ‘De Deltacommissaris is een heel ander model! Die heeft eigenlijk weinig bevoegdheden, en is meer programmavoorzitter. De deelnemende partijen hebben allemaal hun eigen management.’ Kortom, dat komt niet in de buurt van een supercommissaris, of raad van bestuur.