WRR-rapport ‘Deskundige overheid’: Kunnen we het nog wel?
Kunnen we er nog van op aan dat onze overheid deskundig optreedt? Geloven we dat diezelfde overheid ‘het’ nog wel weet en kan? Het rapport Deskundige overheid liegt er niet om. Want het antwoord is: dat is nog maar helemaal de vraag. Raadslid en onderzoeker Paul ’t Hart constateert dat er in de afgelopen jaren in onze samenleving twijfel over het functioneren van de overheid is geslopen. Op zich geen nieuws na het toeslagenschandaal en ‘Groningen’. Deugt er dan niets meer bij de overheid? Dat is zeker niet het geval – onze publieke dienstverlening is van hoog niveau. En toch, zo voelt het voor velen allang niet meer. Wat is er aan de hand? En: hoe herstellen we vertrouwen én uitvoeringskracht?
‘Hoewel de ambtelijke deskundigheid van oudsher goed ontwikkeld is, zijn [...] inmiddels op belangrijke terreinen problematische tekorten en kwetsbaarheden ontstaan. Dat is niet alleen een kwestie van menselijk kapitaal, maar ook van verkeerd gerichte prikkels en belemmerende organisatiepatronen. Aan de politiek-bestuurlijke kant springt vooral de beperkte ondersteuning van parlementariërs en gemeenteraadsleden in het oog.’ Met die krachtige stellingname opent het rapport Deskundige overheid.
Als je het platslaat, is onze overheid een optelsom van slimme mensen in domme systemen. In een voetnoot legt ’t Hart uit wat hij hiermee bedoelt: Een ‘dom’ systeem is [...] zo verstoken van terugkoppel- en tegenwichtmechanismen dat het resultaat bijna altijd slecht is, zélfs als de individuele medewerkers superbekwaam zijn. Al hun kennis en kunde lijkt te verdwijnen in het zwarte gat van institutionele krachten en routines die hun expertise als het ware knechten. Het systeem is zo resistent tegen deskundigheid dat slimme mensen er niet tegen opgewassen zijn en dat voortschrijdend inzicht zich slecht vertaalt in productieve aanpassingen.’
‘Alle kennis en kunde van individuele, super bekwame medewerkers verdwijnt in het zwarte gat van institutionele krachten en routines’
Waarom is dit zo?
Oorzaken zijn steeds veranderende ideeën over wat de overheid moet doen en hoe ze dat moet doen. Te ingewikkelde taken, systemen en regels. Groeiende vraag naar transparantie en verantwoording. En vooral: de steeds sterkere politieke en mediahectiek.
Daarnaast zijn er onder ambtenaren steeds meer tekorten aan vakkennis op bepaalde gebieden. Ambtenaren wisselen vaak van functie tijdens hun carrière, en dat gebeurt steeds vaker. Niet alle ambtenaren begrijpen bovendien goed wat hun rol is in de bredere context van een democratische rechtsstaat, wat hun advieskracht niet ten goede komt.
De kloof tussen beleid en praktijk is ook nog steeds niet gedicht. Zoals het rapport zegt: ‘Beleidsmakers hebben vaak niet genoeg kennis over de uitvoering en gevolgen van beleid.’ Tel daarbij op dat de politieke verdeeldheid toeneemt en dat de ondersteuning van Kamerleden en de wetenschappelijke bureaus van politieke partijen relatief gering is. Dan is de conclusie duidelijk: dit komt de uitvoeringskracht van de overheid niet ten goede.
‘Natuurlijk zijn deze problemen al langer bekend - er is van alles bedacht, voorgesteld en geprobeerd’
Toevlucht tot hulpconstructies
Zoals het rapport constateert: ‘Natuurlijk zijn deze problemen al langer bekend. Er is dan ook van alles bedacht, voorgesteld en geprobeerd om de nadelige effecten van deze factoren tegen te gaan. De overheid is echter terughoudender dan voorheen met grootscheepse structuurveranderingen en departementale herindelingen. Zij zet eerder in op ‘hulpconstructies’, zoals het aansporen tot ‘grenzeloos samenwerken’, het institutionaliseren van kwaliteitsvereisten en toetsen voor nieuwe wet- en regelgeving, en het vroeg in beleidsprocessen aan tafel zetten van kennisdragers die er normaal gesproken niet aan te pas komen.’
Om na deze opsomming droogjes te constateren: ‘Een doorslaand succes zijn deze oplossingen tot nog toe niet gebleken.’
‘Goede oplossingen uit het verleden zitten ons anno nu dwars’
Meer taken, minder budget
Wat ook al niet helpt: goede oplossingen uit het verleden zitten ons anno nu dwars. Het feit dat de Algemene Bestuursdienst (ABD) topambtenaren adviseert om tussen vijf en zeven jaar van baan te wisselen, hangt samen met een scherpe analyse uit de jaren negentig en nul. In die tijd waren sommige topambtenaren zo honkvast dat ze machtiger werden dan de minister zelf.
Ook het huidige personeelsbeleid zit dwars: dat moedigt ambtenaren vooral aan om zich te ontwikkelen als flexibele generalisten. En veel minder als inhoudelijk specialist. Ook dit is een rechtstreeks gevolg van New Public Management-denken, waarin de deskundigheid en snelheid van ‘de markt’ (en het inkopen daarvan) hoger gewaardeerd werden dan vakinhoudelijke deskundigheid van ambtenaren die járenlang hetzelfde dossier onder hun hoede hadden.
En dan zijn er de decentralisaties die een jaar of tien geleden zouden zorgen voor een meer efficiënte en nabije overheid. Niet alleen is het takenpakket van gemeenten daardoor toegenomen én complexer geworden. Maar in diezelfde beweging is er minder budget beschikbaar. Immers: de decentralisaties gingen gepaard met bezuinigingen, vanuit de veronderstelling dat het lokaal allemaal een tikje efficiënter zou kunnen. Een kleine gemeente zwemt – mede daardoor – niet in de mensen.
Het rapport verwoordt dan ook helder hoe precair de deskundigheidspositie van kleinere gemeenten kan zijn: hoe kleiner de gemeente, hoe minder ambtenaren. Wat kan betekenen dat er meer generalistisch moet worden gewerkt. En dat echt specialistische kennis op een inhoudelijk thema vaak maar bij één medewerker belegd is. Dat is kwetsbaar.
‘De omloopsnelheid van bewindslieden, wethouders, Kamerleden en raadsleden is hoog’
Bestuurders en raden: uitholling
Ook als het om de politiek-bestuurlijke top van Nederland gaat (zowel lokaal als nationaal), heeft de WRR weinig goed nieuws. Allereerst is – net als bij ambtenaren – de omloopsnelheid van bewindslieden in Nederland relatief hoog (als we dat vergelijken met andere Europese landen.)
Dat gegeven zorgt er mede voor dat de vakinhoudelijke kennis en de bestuurlijke doorzettingsmacht van bewindspersonen en wethouders niet overhoudt. De facto moeten zij extra leunen op de deskundigheid van ambtenaren. Waarvan we zojuist constateerden dat ook zij aan een hoge roulatiesnelheid lijden.
Tel daarbij op dat ook Tweede Kamerleden steeds korter zitten – daardoor is ook het collectieve geheugen van ons parlementaire systeem langzaam aan het uithollen. Eenzelfde conclusie valt te trekken over het functioneren van gemeenteraden in het lokaal bestuur.
‘De overheid heeft een uitgebreide kennisinfrastructuur die veel beter kan worden benut’
Kennisinfrastructuur beter benutten
Rondom de overheid is een uitgebreide kennisinfrastructuur aanwezig die veel beter kan worden benut, zo stelt het rapport vast. Waarbij extra aandacht uit zou moeten gaan naar het beter benutten van de kennis van burgers (via burgerberaden), doelgroepen en vertegenwoordigde belangen. Daarnaast moet er – gerichter dan nu het geval is – expertise worden ingehuurd die op de markt beschikbaar is.
Specifieke aandacht is nodig voor de perspectieven en geluiden die doorgaans minder gehoord worden vanuit zowel de kenniswereld als de samenleving.
En als er iets is, dat het functioneren van onze overheid in de weg zit, dan is het wel een chronisch gebrek aan tijd. Oud-topambtenaar en hoogleraar Roel Bekker constateerde kernachtig: ‘Alles en iedereen heeft altijd haast.’ In de woorden van het rapport: het politieke rumoer van het moment blijkt vaak dominant.
‘Alles en iedereen heeft altijd haast’
We weten dit allang
Eigenlijk weten we al heel lang wat er nodig is om de overheid beter te laten functioneren. Oud-topambtenaar Bernard ter Haar zei in 2020 al: ‘Als ik er voor één zou moeten kiezen, dan is het wel het werken in brede programmateams. Teams, die beleidsruimte, middelen én een brede, overstijgende agenda krijgen. Daarvan hebben we in de praktijk al gezien, dat het werkt.’
Medy van der Laan liep vijf jaar geleden ook al vooruit op de conclusies van de WRR en stelde dat ‘we wel meer samenhangende besluiten moeten durven nemen. Juist over de verschillende bestuurslagen heen.’ En: ‘Er is een ‘gouden combinatie van visie en geld’ nodig. Zie mijn [...] pleidooi voor een aanpak à la Deltacommissie. Die commissie is aan de slag gegaan met heldere kaders: waar gaat de commissie wel en niet over? Met duidelijke principes: Nederland moet als waterland klimaatbesteding zijn. En voorzien van het bijbehorende budget.’
Leg de aanbevelingen van Ter Haar en Van der Laan maar eens naast die van de WRR. Hier komen ze.