Veel aankunnen en veel ondergaan: 50 jaar rijksdienst
Vernieuwing komt in vele vormen. De online tentoonstelling Werken aan een moderne overheid laat zien hoe de organisatie van de rijksdienst in 50 jaar (1967-2017) veranderde en vernieuwde. Waar de rijksoverheid in 1967 vooral rust uitstraalde en het een eer was om bij de overheid te werken, ligt dat in 2017 anders. Er is permanente onrust en ‘ambtenaar’ is geen eretitel meer. Een verhaal van vijftig jaar vallen en opstaan.
Het jaar 1967 markeert het begin van interdepartementale samenwerking en coördinatie. Chris van Veen, staatssecretaris van Binnenlandse Zaken in het kabinet De Jong, krijgt als een van z’n belangrijkste taken mee: ‘de doelmatige organisatie van de rijksdienst’. De organisatie van de rijksdienst (feitelijk zijn ‘rijksdienst’ en ‘rijksoverheid’ hetzelfde maar ligt bij ‘rijksdienst’ iets meer het accent op de overheid als organisatie van ambtenaren, red.) krijgt hiermee voor het eerst politieke aandacht. In de jaren daarna stelt de Commissie Interdepartementale Taakverdeling en Coördinatie, onder leiding van Van Veen, verschillende verbeteringen voor. Om die in goede banen te leiden, worden coördinerende bewindslieden aangesteld.
In 1975 verschijnt het rapport van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) over de organisatie van het openbaar bestuur. Niet meteen positief. Er zijn te veel beleidsvoorbereidende organen en de aanbevelingen van de commissie Van Veen hebben niet gezorgd voor de noodzakelijke veranderingen.
‘Groter is niet altijd beter’
Meer bezuinigingen en minder overheid – de jaren 80
Er volgt een reorganisatie van de rijksdienst. De Commissie Vonhoff stelt in 1981 dat die nodig is om in te kunnen spelen op de toenemende omvang en complexiteit van maatschappelijke problemen. In 1981 wordt de minister van Binnenlandse Zaken in de ministerraad aangewezen als projectminister voor deze reorganisatie.
Maar met het kabinet Lubbers I waait de wind uit een andere hoek. De aanbeveling van de commissie Vonhoff wordt aan een kant geschoven. In plaats van meer sturing vanuit de overheid is nu de gedachte: meer bezuinigingen en minder overheid.
In het eerste kabinet Lubbers valt voor het eerst het woord ‘efficiency’. De rijksdienst moet minder en beter en daarom starten grote operaties die moeten leiden tot privatisering, deregulering en decentralisatie. In die tijd wordt Herman Tjeenk Willink aangewezen als regeringscommissaris om de minister van Binnenlandse Zaken te adviseren over de nieuwe reorganisatie. Deze periode wordt vooral gekenmerkt door verschillende verkenningen om te privatiseren.
Er wordt volgens Willink hard gewerkt aan het verbeteren van het functioneren van de centrale overheid. Groter is niet altijd beter, lijken steeds meer ambtenaren te vinden. Zeker als het gaat om coördinerende bewindslieden.
‘Toch heerst er vrij algemeen teleurstelling over de resultaten tot nu toe’, bekent hij in een eindbericht in 1986. ‘Lastige maatschappelijke problemen worden in Den Haag versimpeld tot het politiek en ambtelijk haalbare.’ En daarmee mist de reorganisatie volgens hem de rechtstreekse verbinding met de bestuurlijke praktijk buiten Den Haag.
‘Een kleinere rijksdienst kan flexibel inspelen op veranderende omstandigheden en eisen die aan de overheid worden gesteld’
Scheiding tussen beleid en uitvoering – de jaren 90
In de jaren negentig wordt interne verzelfstandiging steeds meer toegepast. Er worden verschillende commissies ingesteld die grote departementale herindelingen voorstellen. Een belangrijke ontwikkeling hierin is de positie van de secretaris-generaal (SG). In een Koninklijk Besluit wordt de ‘eerstverantwoordelijkheid’ van de SG voor het ambtelijk management van het ministerie vastgelegd.
Een vierde externe commissie staatkundige, bestuurlijke en staatsrechtelijke vernieuwing, onder leiding van Hans Wiegel, stelt vast dat grote departementale herindeling te veel geld, tijd en moeite kost. ‘Een kleinere rijksdienst, met een totale omvang van tussen de tien- en vijftienduizend rijksambtenaren, kan flexibel inspelen op veranderende omstandigheden en eisen die aan de overheid worden gesteld’, zo staat in het rapport van de commissie.
Het rapport beveelt ook de oprichting van een Algemene Bestuursdienst (ABD) aan. Deze dienst moet bijdragen aan een voortvarend loopbaanbeleid voor rijksambtenaren waarin interdepartementale mobiliteit en een gecoördineerd opleidingsbeleid centraal staan. Ook is de commissie voorstander van een projectministerschap nieuwe stijl. Daarbij zijn dan verschillende departementen betrokken bij politieke topprioriteiten. In 1995 wordt de ABD werkelijkheid.
De scheiding tussen beleid en uitvoering, die in deze periode vorm krijgt, leidt niet alleen tot succes. Er ontstaat ook wantrouwen in de maatschappij tegenover de overheid. Zeker wanneer een minister kan zeggen: ‘Het ligt niet aan mij’. Want hoe bepaal je wat wel en wat niet onder de verantwoordelijkheid valt van een minister of een ministerie? In verschillende rapporten klinkt de boodschap dat uitvoeringsproblemen te weinig worden meegenomen bij het maken van beleid.
‘Als je regels wilt veranderen, moet je eerst naar je sturingsfilosofie kijken’
Een andere overheid – de jaren 00
Het wantrouwen is reden genoeg voor het opborrelen van vragen over de rol van de overheid, de verdeling van taken en verantwoordelijkheden binnen de overheid, de eisen die aan de overheid worden gesteld en de rolverdeling tussen regering en parlement.
In 2002 verschijnt er een rapport dat het belang benadrukt van het centraal stellen van de burger. De Werkgroep Kohnstamm concludeert dat het primaat van de ministeriële verantwoordelijkheid hersteld moet worden en dat de overheid reële problemen zelf moet oplossen in plaats van ‘het over de schutting gooien’.
Zeker op het gebied van dienstverlening valt er een hoop te verbeteren volgens meerdere rapporten. In die tijd speelt ook de relatie tussen de politiek en ambtenarij. Waarbij vooral politici negatief kijken naar ambtenaren. En zo ontstaat in 2004 het Programma Andere Overheid (PAO). Met als doel: een overheid met minder regels en meer ruimte voor maatschappelijk initiatief.
Lex van den Ham wordt dan directeur-generaal Andere Overheid en ziet hoe lastig het is om in die context verandering teweeg te brengen. ‘Als je regels wilt veranderen, moet je eerst naar je sturingsfilosofie kijken. Dat bleek veel moeizamer dan gedacht.’
Hoewel het direct meetbare effect van het programma niet groot is, wordt hiermee wel de kiem gelegd voor acties die later worden ontwikkeld en tot succes leiden.
Eenheid en uniformiteit – de jaren 10
Na een langdurige discussie in het SG-beraad wordt het rapport De verkokering voorbij gepubliceerd in 2007. Met het aantreden van een nieuw kabinet komt er nog meer nadruk te liggen op een forse besparing op het ambtenarenapparaat en vernieuwing van de overheid. Het rapport vormt de basis voor het Programma Vernieuwing Rijksdienst. Er is onder ambtenaren veel enthousiasme, meer dan ooit, voor eenheid.
Zo groeit uit dat enthousiasme bijvoorbeeld het besluit om één rijkslogo toe te passen voor alle organisaties die rechtstreeks onder ministeriële verantwoordelijkheid vallen: het rijkswapen. Er volgt in 2013 ook een Hervormingsagenda. Deze aanpak bouwt vooral voort op de eerdere programma’s omdat de ambitieuze termijnen voor verbeteringen in de bedrijfsvoering niet altijd waren gehaald.
In 2017 schrijven de secretarissen-generaal een brief aan informateur Schippen waarin de SG’s pleiten voor investeringen in een nog betere overheid. Die overheid moet adequaat zijn en wendbaar kunnen reageren op onvoorziene omstandigheden.
‘Wederom geen wonder deze morgen’
Een moderne overheid die goed werkt
In vijftig jaar vernieuwing zie je hoe de rijksdienst (en dan vooral de organisatie ervan) voor het eerst in de politieke spotlight komt, Waarna er meer focus komt op het goed functioneren van de overheid en – langzaam maar zeker – op meer eenheid. De tentoonstelling Werken aan een moderne overheid geeft een mooi overzicht van hoe maatschappelijke en politieke ontwikkelingen een rol speelden in die veranderingen.
Vaak ging het goed, soms ook niet. Een klinkklare oplossing bleek in ieder geval niet altijd beschikbaar. ‘Wederom geen wonder deze morgen.’ Het is de titel van een gedicht van Ramsey Nasr en in een notendop wat de vernieuwing van de rijksdienst is volgens de curator van de tentoonstelling, Roel Bekker.
Het laat ook zien dat we ook nu nog tegen veel dezelfde uitdagingen aanlopen. Het bepalen van de verantwoordelijkheid van de overheid en het wantrouwen in de overheid zijn nog altijd grote onderwerpen. De uitdagingen blijven onverminderd groot.