Tijden die om samenhangende besluitvorming vragen: Medy van der Laan’s pleidooi voor een intelligente vorm van deconcentratie

Medy van der Laan heeft veel kanten van de overheid gezien. Als bewindspersoon, als ambtenaar bij het ministerie van Binnenlandse Zaken, als partner in een vastgoedbedrijf, en als directeur van de Kamer van Koophandel. En in vele hoedanigheden als voorzitter en toezichthouder. Sinds 2015 is ze voorzitter van Energie-Nederland, de brancheorganisatie van de energiebedrijven in Nederland. Nu zet ze zich in voor de verduurzaming van de energiesector. Een van de grote maatschappelijke opgaven van onze tijd. Waarin interbestuurlijk werken aan de orde van de dag is. Een pleidooi voor een intelligente vorm van deconcentratie.

Portretfoto van Medy van der Laan
©Ministerie van BZK
Medy van der Laan, voorzitter van Energie-Nederland

In deze serie longreads reflecteert een aantal bestuurders en andere professionals op de veranderende interbestuurlijke en financiële verhoudingen in Nederland. In dit tweede deel van de serie spreken we voorzitter van Energie-Nederland, en voormalig staatssecretaris, Medy van der Laan.

Hoe staat bestuurlijk Nederland er anno vandaag voor? Hoe is het gesteld met de interbestuurlijke samenwerking?

We worstelen. Bijvoorbeeld met onze ordening in het Huis van Thorbecke. Past onze ‘oude’ interbestuurlijke indeling nog wel op de maatschappelijke opgaven waarvoor we gesteld staan? Ik sta er staatsrechtelijk in: ik denk dat onze ordening in de basis nog best voldoet. Maar dan moeten we wel meer samenhangende besluiten durven nemen. Juist over de verschillende bestuurslagen heen. Want, als ik eerlijk ben: in Nederland zijn we in bestuurlijke zin erg netjes. We blijven als overheidslagen heel erg ‘van elkaar af’: in mijn ogen doen we dat te veel. En dat heeft er mede voor gezorgd dat de recente decentralisaties ook flinke nadelen kennen.

‘We worstelen. Past onze ‘oude’ interbestuurlijke indeling nog wel op de maatschappelijke opgaven waarvoor we gesteld staan’

Wat is er dan bij de decentralisaties misgegaan?

Bij de decentralisaties kan je je, of liever, moet je je afvragen of die beoogde overdracht van taken in de praktijk wel goed uitvoerbaar was. Want bij decentraliseren hevel je daadwerkelijk bevoegdheden, budget en beslismacht over. Dat kan alleen als lagere overheden goed toegerust zijn én het vraagstuk op lokaal niveau daadwerkelijk op kunnen lossen. Decentralisatie-denken zorgt er namelijk voor dat je een strikte scheiding aanbrengt tussen verantwoordelijkheden: ‘je gaat erover, of je gaat er niet over.’ En dan is er ook nog sprake van versnippering, van verschillende werkwijzen.

Ik denk dat die optelsom niet goed heeft uitgepakt. Onder het motto ‘dicht bij de burger’ is er veel beleid gedecentraliseerd. Waarbij gezegd moet worden: met vaak bezuinigingen erbij. Dat leidt in voorkomende gevallen tot ongelijke behandeling van burgers: de een krijgt in de ene gemeente wel een traplift vergoed, de ander niet. Waar bedrijven juist opschalen om kosten te reduceren, hebben we in de interbestuurlijke verhoudingen juist voor versnippering gekozen. Je mist daardoor een kostenefficiënte schaal en het ontbreekt centrale regie. Toch een beetje raar. In mijn ogen zou je juist meer moeten willen deconcentreren, in plaats van te decentraliseren. Maar dan wel deconcentratie, waarbij lokale inbreng geborgd is. Ik pleit dus voor een intelligente, samenwerkingsgerichte vorm van deconcentratie.

‘De energietransitie kun je niet per niveau opdelen in vraagstukken en daarna wel zien of het een beetje gaat lukken’

Leg eens uit? Wat is nu het voordeel van deconcentratie ten opzichte van decentralisatie?

Bij deconcentratie breng je de organisatie dicht bij de burger, op lokaal niveau, zonder het samenhangende centrale vraagstuk los te laten. Je blijft de maatschappelijke opgave namelijk vanuit één centraal punt aansturen. Bij deconcentratie wordt een rijkstaak ‘gespreid’ en regionaal of lokaal uitgevoerd. De Inspecties zijn daarvan een voorbeeld. En de regionale belastingkantoren. Als je voor deze vorm kiest, kun je dus wel verbinding maken met de regionale en lokale vraagstukken, overheden en andere op dat niveau opererende organisaties.

Op lokaal niveau zal bij deconcentratie al snel gedacht worden: ‘daar hebben we geen invloed op’. Maar dat hoeft natuurlijk helemaal niet: je zou nieuwe overlegelementen kunnen toevoegen. Een directeur van zo’n gedeconcentreerde dienst zou prima verantwoording kunnen afleggen aan, of op punten instemmingsbevoegdheid moeten accepteren van een gemeenteraad. Of van een regionaal samenwerkingsverband. Zo kan je beleids- en besluitvorming ook bottom-up mede vormgeven.

Heb je een voorbeeld waar zo’n deconcentratiemethodiek goed kan werken?

Zeker. De energietransitie: neem zonnepanelen en windmolens op land. Enerzijds heb je een nationaal en internationaal ingebed energiesysteem. Waarbij er permanent een balans moet zijn tussen vraag (verbruik) en aanbod (productie). Juist met wind en zon is dat grillig, en voor zonne-energie geldt dat deze alleen overdag beschikbaar is, terwijl stroomverbruik in de winter extra veel plaatsvindt op donkere avonden. Er is dus een ideale balans tussen wind, zon en regelbaar vermogen nodig. Waarbij dat regelbaar vermogen op dit moment nog bestaat uit een mix van kolen-, gas- en biomassacentrales.

Als elke gemeente voor zichzelf beslist hoeveel zon en wind ze willen plaatsen, leidt dat tot extra onbalans in het energiesysteem. Immers, er wordt vaak gekozen voor het – in ruimtelijke zin - minder belastende zonnepark, terwijl heel veel zon en weinig wind betekent dat – als gas- en kolencentrales er vrijwel niet meer zijn, je als het donker is een tekort aan stroom hebt. Hiervoor is het nodig dat je zowel vanuit nationaal, regionaal en lokaal perspectief kijkt wat de juiste balans is. En op het nationale niveau kan je dan weer afstemmen met de import en export van stroom uit onze buurlanden.

‘Een coördinerend overheidsorgaan kan zorgen voor de nodige balans tussen meerjarige stabiliteit enerzijds en democratische legitimatie anderzijds’

En dus?

Ik wil maar zeggen: energietransitie kun je niet per niveau opdelen in vraagstukken en daarna wel zien of het een beetje gaat lukken. En dus is de energietransitie een goed voorbeeld van een vraagstuk, dat je in een concentratie-oplossing kan gieten: onder nationale regie, met een gedeconcentreerde uitvoering, die lokaal en regionaal verantwoording aflegt en input ophaalt, waarbij op landelijk niveau een integrale, regionaal en lokaal afgestemde afweging gemaakt kan worden.

Wat is dan de rol van de provincie of de regio?

Juist de ruimtelijke ontwikkelvraagstukken blijven, wat mij betreft, een gedecentraliseerde bevoegdheid van provincies en gemeenten. In ruimtelijk perspectief ben je als lagere overheid nu juist aan zet. Bij keuzes rond windmolens en zonnepanelen is het dus interessant om te kijken of je die gedecentraliseerde ruimtelijke bevoegdheden intelligent kan combineren met een gedeconcentreerde organisatie van de energietransitie.

Is een nieuwe regio-indeling dan nog aan de orde?

Een nieuwe regionale indeling is in mijn ogen niet nodig, dat leidt juist tot meer bestuurlijke complexiteit. De Deltacommissaris is een voorbeeld van een goede aanpak. De opgave is op nationaal niveau van kaders voorzien, én wordt op nationaal niveau democratisch gecontroleerd en gelegitimeerd. Het ruimtelijke aspect is op lokaal en regionaal democratisch ingeregeld. Die ruimtelijke inspraak past prima in het Huis van Thorbecke. En feitelijk heb je zo al bijna een gedeconcentreerde aanpak, gecombineerd met een lokale en regionale keuzes en bevoegdheden.

Hoe zorgen we dan dat de uitvoering goed gaat?

Ik kan me voorstellen dat we een coördinerend overheidsorgaan inrichten, dat verantwoordelijk is voor de Energietransitie. In welke mate dat orgaan op afstand van ‘de dagelijkse beleidspraktijk van de ministeries’ zou moeten staan, daarover moeten we goed nadenken. Meer op afstand of juist minder op afstand? Beide aanpakken hebben zowel voor- als nadelen.

‘Dit is geen panacee voor alles: écht integraal werken is gewoon écht heel moeilijk’

Als je zelf zou kiezen? Wat zou je dan doen?

Enige afstand zou ik prettig vinden, denk ik. Vooral omdat de energietransitie een aanpak voor de komende 30 jaar vergt, waarbij investeringszekerheid en voorspelbaarheid van de overheid cruciaal is. De huidige politieke dynamiek maakt dat lange termijn investeringen voor bedrijven minder aantrekkelijk worden. Binnen een paar jaar kan een toegestane technologie opeens in onmin zijn geraakt. Niettemin is het kunnen dragen van verantwoordelijkheid, door de ministers van EZ, BZK, I&W en LNV noodzakelijk. Die dienen het kader op te stellen, waarbinnen gewerkt kan worden. Samen zijn ze verantwoordelijk voor goede, samenhangende besluitvorming en een goede organisatie en afstemming met de regionale en lokale vraagstukken. Een coördinerend overheidsorgaan kan zorgen voor de nodige balans tussen meerjarige stabiliteit enerzijds en democratische legitimatie anderzijds.

Vat het eens samen?

Ik pleit dus voor de instelling van een ‘overheidsorgaan 2.0’. Waarbij aan de voorkant het kader bestuurlijk is afgezegeld. Met dat kader gaan ambtenaren dan – in samenspraak met de omgeving, bedrijven, etc. nationaal, regionaal en lokaal aan de slag. Als je met elkaar afspreekt dat je, een aantallen keren per jaar de ‘ladder op omhoog’, en de ‘ladder af omlaag’ afloopt, om goed te blijven afstemmen op wat er gedaan is en nog moet gebeuren, dan zou dat goed moeten kunnen werken. Waarmee dit geen panacee voor alles is: écht integraal werken is gewoon écht heel moeilijk.

Hoe doen we het dan met de financiering?

Ja, dat is een belangrijk vraagstuk. Zowel voor het hier en nu, als voor de langere termijn. Met de energietransitie is ongelofelijk veel geld gemoeid. Grote transities vragen ook om grote budgetten. Waarbij ik denk dat de markt heel veel kan oplossen, maar dat er ook heel veel nog niet rendabel is op de kortere termijn. Kijk bijvoorbeeld eens naar waterstof: als we dat verder willen brengen, dan kan dat nu nog niet ‘uit’. Dus zijn er ook andere prikkels nodig. Dit geldt ook voor een aantal oplossingen in de gebouwde omgeving. Waarbij ik met name bij burgers pleit voor eenvoud: liever een fiscale oplossing, dan een lastiger aan te vragen subsidie. Van fiscale prikkels weten we dat die prikkels goed werken. Als je als burger een subsidie voor bijvoorbeeld een warmtepomp moet aanvragen, dan is dat zoveel lastiger dan wanneer je bijvoorbeeld een btw-vrijstelling op warmtepompen zou hebben. Ik pleit dus ook voor een zekere eenvoud.

Draait het dan alleen maar om geld?

Nee, uiteraard niet. Ook om vernieuwend durven denken. Onlangs is een rapport van de denktank DenkWerk uitgekomen, waarin gereflecteerd is op de werking van de publieke sector. DenkWerk stelt in mijn ogen met recht vast, dat het functioneren van de publieke sector een gemengd beeld oplevert. Van enerzijds bevlogen en goedwillende professionals, maar anderzijds ook van een teveel aan bureaucratische sturing. En de politiek maakt keuzes die niet altijd rationeel verstandig zijn, of moeilijk uitvoerbaar. Daar moet dan in de praktijk mee gewerkt worden. Dat is heel lastig.

‘We kunnen veel van die Delta-aanpak hergebruiken. Vooraf een helder, politiek afgestemd kader, waar alleen in overleg met de stakeholders op basis van voortschrijdend inzicht van kan worden afgeweken’

Hoe zit het met het bijbehorende instrumentarium?

Zonder in herhaling te willen vallen: natuurlijk heb je voor bijvoorbeeld grote vraagstukken als de energietransitie overheidsgeld of -investeringen nodig. Warmtenetten worden op dit moment op nationaal niveau financieel niet gesteund, terwijl andere duurzame oplossingen wel van instrumentarium worden voorzien. Dat is iets om over na te denken. Zo zou je je kunnen voorstellen dat je een landelijk budget alloceert voor de ontwikkeling van warmtenetten, indien er sprake is van een onrendabele top, en een ander duurzaam alternatief niet voor handen is of zal zijn, of nog veel duurder. En dat je op lokaal niveau daar aanspraak op kan doen.

Een slotconclusie? Wat moet Nederland echt anders doen?

Er is een ‘gouden combinatie van visie en geld’ nodig. Zie mijn eerdere pleidooi voor een aanpak à la Deltacommissie. Die commissie is aan de slag gegaan met heldere kaders: waar gaat de commissie wel en niet over? Met duidelijke principes: Nederland moet als waterland klimaatbesteding zijn. En voorzien van het bijbehorende budget. Ook in participatief opzicht is die commissie goed geslaagd: er zijn op lokaal en bovenlokaal niveau allerhande participatieprocessen ingericht, zodat er ook legitimatie, draagvlak en begrip voor deze werken is ontstaan.

Alhoewel de energietransitie zeker ingewikkelder is, zouden we veel van die Delta-aanpak kunnen hergebruiken. Vooraf een helder, politiek afgestemd kader, waar alleen in overleg met de stakeholders op basis van voortschrijdend inzicht van kan worden afgeweken. En vervolgens aan de slag met een gedeconcentreerde aanpak in zeer goed overleg met de regionale en lokale overheden.

Dit interview is op persoonlijke titel. Gebaseerd op inzichten, die in 30 jaar werken in of rondom Den Haag, vergaard zijn.