Wat drie NP RES-essays leren over ambtelijk vakmanschap in transitietijd

Auteur: Ton Baetens

Voor de essay-reeks vroeg het Nationaal Programma Regionale Energiestrategie (NP RES) een flink aantal auteurs en denkers om de energietransitie eens kritisch tegen het licht te houden. Overheid van Nu pikte er drie uit, die vanuit het perspectief van ambtelijk vakmanschap bijzonder de moeite waard zijn. Stijn Neuteleers schrijft in Een waarde-volle energietransitie over waarden, gemeenschapsvisies en een gedeelde toekomst. Charissa Leiwakabessy onderzoekt in Wat we liever niet willen zien hoe jongeren en bewoners vaak wel worden uitgenodigd, maar niet daadwerkelijk worden erkend. Kristel Lammers, tot slot, blikt in Energie(k) verbond terug op zes jaar RES-aanpak als lerend netwerk van overheden, netbeheerders, maatschappelijke partners en inwoners.

Samen leveren de drie essays vijf inzichten op voor ambtenaren die morgen weer aan een transitieopgave werken. Ze nodigen uit om anders te kijken naar waarden, erkenning, participatie, samenwerking en institutionele ruimte.

Les 1: Transitieopgaven zijn bij uitstek waarde-gedreven

Wie aan een transitieopgave werkt, krijgt vroeg of laat de vraag: hoe krijgen we mensen mee? Vaak ligt daaronder de aanname dat, als het doel maar helder genoeg is, de communicatieopgave vooral bestaat uit het beter uitleggen: mensen overtuigen van nut en noodzaak.

Neuteleers draait dat perspectief om. Niet de uitleg van het doel staat centraal, maar de waarden die door de transitie worden geraakt. ‘Energie lijkt op het eerste gezicht neutraal’, schrijft hij, ‘een middel, iets functioneels waarmee we doorgaans geen persoonlijke band voelen.’ Juist daarom is de vraag hoe we over energie kunnen spreken op een manier die waarden aanspreekt.

Dat waardenperspectief is volgens Neuteleers essentieel. Onderliggende waarden bepalen maar al te vaak de richting van de energietransitie, zo is hem duidelijk geworden. In de kern gaat die transitie namelijk over ‘verdelende rechtvaardigheid: hoe worden baten en lasten verdeeld?’ Dit zijn per definitie complexe discussies, zo stelt Neuteleers vast. En dus is het logisch dat er rond zo’n vraagstuk ook wrijving en protest ontstaat. Dan ontstaat iets, dat ‘procedurele of participatieve rechtvaardigheid genoemd [wordt]: wat zijn de regels waarbinnen we hierover beslissingen nemen en wie mag daarin wat bepalen?’

Daar ligt meteen een belangrijke les voor ambtenaren: protest tegen, bijvoorbeeld, het plaatsen van windmolens kan gaan over landschap, eigenaarschap, verlieservaring, rechtvaardigheid of het gevoel dat besluiten elders al genomen zijn. Onvrede over een warmtenet kan gaan over energielasten, vertrouwen in de aanbieder, eerdere ervaringen met de gemeente of (bijvoorbeeld) over de vraag wie risico’s draagt.

Neuteleers stelt dan ook voor om die onderliggende waarden expliciet in beeld te brengen voordat je oplossingen aanbiedt. En dat dan niet enkel te behandelen als een rituele participatievraag, maar als serieus onderdeel van beleidsvorming. Welke waarden botsen hier? Betaalbaarheid met snelheid? Landschapskwaliteit met duurzame opwek? Lokale autonomie met nationale doelen? Collectieve baten met individuele lasten? Etcetera.

De ambtelijke rol zit dan niet alleen in het uitwerken van maatregelen, maar juist ook in het vertalen van onderliggende waarden. Zo help je bestuurders en betrokkenen om zichtbaar te maken wat er werkelijk op tafel ligt.

Les 2: Participatie is een vorm van (dwingende) wederkerigheid

Charissa Leiwakabessy laat zien hoe goedbedoelde participatie juist tekort kan schieten. ‘Jongeren willen niet meedoen.’ Of ‘jongeren zijn zo lastig te bereiken.’ En: ‘bepaalde doelgroepen zijn niet toe aan de energietransitie.’ Dergelijke ‘veronderstellingen’ doen we maar al te vaak in ‘lastige beleidsprocessen.’

Niks is minder waar, zo betoogt Liewakabessy: Jongeren en bewoners zijn volgens haar niet afwezig; hun zorgen zijn bovendien vaak duidelijk zichtbaar zijn. Het probleem is dat hun leefwereld wordt gefilterd door beleidslogica’s waarin maar weinig plaats is voor ervaringen die niet in één beleidscategorie passen.

Ze beschrijft hoe bewoners tijdens haar veldwerk spraken over onveiligheid in de portiek, vocht en schimmel in huis, en zorgen om kinderen. Tijdens een bijeenkomst over de toekomst van een wijk werd zelfs kort benoemd dat een jong iemand recent was omgekomen. “Even werd het stil”, schrijft Leiwakabessy. “Daarna ging het gesprek verder, alsof er niets gebeurd was.”

Dat mechanisme is herkenbaar in veel overheidspraktijken. Bewoners worden uitgenodigd voor een bijeenkomst over aardgasvrij wonen, maar willen het eerst hebben over vocht, schimmel, veiligheid in de portiek of achterstallig onderhoud. Jongeren worden gevraagd hun stem te laten horen over klimaatdoelen, maar uiten hun zorgen over wonen, inkomen, toekomststress of de betrouwbaarheid van instituties. De reflex is dan vaak: belangrijk, maar buiten de scope van dit traject.

Precies daar gaat het mis. Leiwakabessy laat overduidelijk zien hoe belangrijk erkenning is. In haar woorden: ‘Erkenning vormt de voorwaarde waaronder de andere vormen van rechtvaardigheid betekenis krijgen.’ Pas wanneer je die vorm van erkenning ontvangt, dan ben je een volwaardige deelnemer aan een beleidsproces.

De les voor de praktijk: ontwerp participatie niet rond de vraag hoe mensen beter in het beleidsproces passen, maar rond de vraag of het beleidsproces zich kan verplaatsen in hun werkelijkheid. Dat vraagt om andere ambtelijke vragen. Niet alleen: hoe bereiken we jongeren? Maar ook: waarom herkennen jongeren onze uitnodiging niet als relevant? Niet alleen: hoe krijgen we bewoners aan tafel? Maar ook: wat gebeurt er met hun verhaal zodra ze aan tafel zitten?

Voor de praktijk betekent dit: ontwerp een participatieproces, waarin naast je eigen beleidsonderwerp ook ruimte is om zorgen te adresseren, die buiten de ‘formele scope’ vallen. Bespreek expliciet met bestuurders wat daarmee gebeurt. Geef als bestuurder professionals het mandaat om terug te koppelen: zo’n houding is bepalend voor vertrouwen, legitimiteit en uitvoerbaarheid van iedere transitie.

Les 3: Top-down participatie is de dood in de pot

Een van de sterkste passages bij Leiwakabessy gaat top-down sturing. ‘In Nederlandse handreikingen’, schrijft zij, ‘herhaalt dit patroon zich: jongeren moeten worden geënthousiasmeerd, geactiveerd, bewust gemaakt. De toon is vriendelijk, maar de beweging blijft top-down: van het centrum naar de periferie, van het instituut naar de burger, van beleid naar praktijk.’

Die constatering raakt aan een breder patroon. Participatie wordt dan al snel een slimmere vorm van communicatie: niet samen onderzoeken, maar beter uitleggen. Leiwakabessy laat zien hoe woorden als dialoog, betrokkenheid en bewustwording nabijheid suggereren, maar ook kunnen fungeren als subtiele vormen van controle.

Daarmee komt ook de manier in beeld waarop instituties kijken. Leiwakabessy verwijst daarbij naar James C. Scotts prachtige Seeing Like a State: het idee dat instituties de werkelijkheid leesbaar proberen te maken, maar daardoor ook veel van de leefwereld buiten beeld kunnen laten.

In de energietransitie is dat niet anders, zo laat Leiwakabessy zien. Die transitie speelt zich af in wijken en buurten, grijpt in in levens van mensen en tast bestaande verhoudingen aan. Hoe broodnodig en goedbedoeld de interventie ook is: als overheid reik je ‘jouw’ oplossing aan.

Dat maakt ongemak tot maar al te vaak tot beleidsdeformatie: ‘in deze wijk is geen eer te behalen’. Terwijl elk signaal wel iets uitlicht, over de condities waaronder een transitie moet landen. Als bewoners de gemeente vooral kennen van handhaving, schuldhulp of achterstallige beloften, begint een warmtetransitie niet op nul. Als jongeren al vaak zijn bevraagd zonder dat zij invloed zagen, is een nieuwe uitnodiging geen neutrale handeling.

De praktische vraag voor ambtenaren is daarom: hoe geven we participatie betekenisvol vorm? Vakmanschap in transities vraagt om het organiseren van zulke reflectie. Bijvoorbeeld door na elke bewonersronde je ook af te vragen welke systeemsignalen zichtbaar werden. Welke zorgen keren terug? Welke woorden gebruiken mensen voor overheid, energiebedrijf, verhuurder of netbeheerder? Waar botst de projectlogica met de leefwereld? Essentiële informatie om een betekenisvolle transitie vorm te geven.

Les 4: Bouw netwerken die verschillen kunnen (ver)dragen

Kristel Lammers kijkt in Energie(k) verbond terug op zes jaar samenwerking in dertig energieregio’s. Zij beschrijft hoe een lerend netwerk van overheden, netbeheerders, maatschappelijke partners en inwoners werkbare aanpakken ontwikkelde. In haar essay verschijnt de energietransitie vooral als een oefening in nieuwe vormen van samenwerking.

Lammers noemt de RES gekscherend ‘samenwerking in het trappenhuis van Thorbecke’: een plek waar Rijk, provincies, gemeenten, waterschappen, netbeheerders, maatschappelijke partners, inwoners en ondernemers elkaar ontmoeten.

Dat klinkt misschien soft, maar is bestuurlijk hard nodig: ‘Het is een opgave van iedereen en daarmee van niemand.’ Precies daarom vraagt de RES voortdurend om zoeken naar gelijkwaardige samenwerking aan een nationale opgave. ‘Samen én zelf zit in de kern van de RES. Immers, transities slagen alleen als alle actoren willen veranderen.’

Gemeenten, provincies, waterschappen, rijk, netbeheerders, energiecoöperaties, bedrijven en inwoners hebben allemaal een deel van de puzzel in handen. Niemand kan het alleen afdwingen. Tegelijkertijd zijn de rollen ongelijk, de belangen verschillend en de tijdshorizon vaak anders.

De RES-aanpak laat zien dat samenwerking niet vanzelf ontstaat uit een bestuurlijke tafel. Zij moet worden onderhouden. Lammers’ essay laat zien, hoe in de afgelopen zes jaar een manier van werken is ontstaan, waarin mensen elkaar vertrouwen, verschillen kunnen verdragen en (zo) stap voor stap vooruit bewegen.

Voor ambtenaren is het inzicht cruciaal dat relatievorming een broodnodig onderdeel van de energietransitie is. Wie moet elkaar vaker spreken voordat het spannend wordt? Waar is een veilige plek nodig om dilemma’s te delen zonder direct te worden afgerekend? Waar zijn verschillen productief, en waar blokkeren ze voortgang?

Is deze vorm van relationele netwerksturing dan een oplossing voor alles? Zeker niet, zo betoogt Lammers: ‘Het werken in netwerken en netwerksturing vormen een strategische keuze, geen universele oplossing en zeker geen oplossing voor alle vraagstukken. Met name wicked problems, complexe vraagstukken met meerdere actoren, die niet door één actor kunnen worden opgelost, hebben baat bij een netwerkaanpak.’

Ambtelijk vakmanschap zit hier in het bouwen aan een tussenruimte: plekken waar partijen nog niet hoeven te onderhandelen over het eindbesluit, maar wel elkaars werkelijkheid leren kennen. In die tussenruimte ontstaat vaak de uitvoeringskennis die later het verschil maakt.

Les 5: Respecteer de kaders, maar stel ze ook ter discussie

Het essay van Leiwakabessy levert, tot slot, nóg een sterke les op. Wat gebeurt er als professionals niet alleen binnen bestaande regels moeten werken, maar ook de hardheid van die regels zelf ter discussie mogen stellen (een vraag die bij de auteur dezes ook vaak opdoemde bij de Toeslagenaffaire)?

Leiwakabessy houdt een scherp pleidooi om nu juist ruimte te bieden aan ambtenaren om (ook) de voorwaarden (waaronder mensen mee mogen doen) te kunnen veranderen. Dat is misschien wel de meest directe les voor ambtelijk vakmanschap: transities vragen om uitvoering én om institutioneel onderhoud. In de X-curve van Drift is dat zelfs een absolute voorwaarde: ‘De X-curve helpt bij het duiden van de maatschappelijke dynamiek: op welke transitiedynamiek zet een instrument of maatregel nu in, en welke andere Rijksinterventies zijn nodig, mogelijk of wenselijk voor het afbouwen, ombouwen, opbouwen en voortbouwen van (on)gewenste structuren en praktijken?’

Een projectleider die merkt dat de planning te strak is voor echte participatie, moet dat kunnen agenderen. Een beleidsadviseur die ziet dat financieringsregels collectieve oplossingen ontmoedigen, moet dat als ontwerpvraag terugbrengen. Een programmamanager die ziet dat verantwoording alleen telt in aantallen bijeenkomsten of gerealiseerde hectares, moet durven sturen op vertrouwen, leervermogen en rechtvaardigheid.

Tot slot, de kern: transities vragen relationeel vakmanschap

Deze drie essays laten zien dat verandering vast kan lopen als waarden onbesproken blijven, als mensen slechts voorwaardelijk worden erkend, als ongemak wordt weggefilterd, of als samenwerking alleen beleidsinhoudelijk gedreven is.

Voor ambtenaren ligt daar een veeleisende opdracht. De energietransitie vraagt om ambtenaren die kunnen luisteren zonder oordeel, die durven te verbinden (juist zonder alle verschillen glad te willen) strijken, en durven uitvoeren met de menselijke maat. Om er maar eens een tegeltje in te gooien: veranderen is mensenwerk.