‘Vergeleken met bewoners, zijn wij beleidsmakers en ontwerpers slechts passanten’

Als het gesprek net onderweg is komt een typerende casus ter tafel. Het betreft een goedlopende kringloopwinkel in de Amsterdamse buurt Buiksloterham, volgens kenners het toonbeeld van circulaire gebiedsontwikkeling. De winkel moet plaatsmaken voor een supermarkt, maar mag van de betreffende ontwikkelaar op een andere plek terugkeren. Tenminste, zo luidt de voorwaarde, als de gemeente er toestemming voor geeft. U voelt ‘m al aankomen: die toestemming komt er niet, want volgens het bestemmingsplan is detailhandel in het gebied niet toegestaan. Daardoor kan het gebeuren dat in een van de grootste circulaire gebiedsontwikkeling van Nederland, het meest circulaire bedrijf het veld moet ruimen. En dat is nog niet alles. De kringloopwinkel biedt werk aan 150 mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt – die staan straks allemaal op straat.

Een ander voorbeeld, maar dan uit de private sector. Hier en daar denken ontwikkelaars na over hoe zij bouwgronden kunnen ‘verwaarden’. Oftewel: met gerichte investeringen de omslag naar een duurzame economie een stap dichterbij brengen. Denk aan andere manieren van voedselproductie om bodemsystemen te verbeteren, waterlopen te herstellen en biodiversiteit te vergroten. Zo’n hernieuwd rentmeesterschap, waarbij men op de lange termijn zorgdraagt voor zowel vastgoed als landschap, gaat intern vaak van tafel omdat het niet past in de gangbare rekenmodellen. Voor banken en andere investeerders is het aantal verkochte woningen immers doorslaggevend, en niet een schoon watersysteem of de hoeveelheid aangeplante bomen.

Tussenschaal

Een van de gespreksdeelnemers vatte het in niet mis te verstane bewoordingen samen: ‘Onze ruimtelijke ordening stoelt op grondexploitaties. Een niet bestaand gebouw dat is ingerekend in een nog niet bestaande exploitatie dat weer onderdeel is van een niet bestaande begroting, is belangrijker dan een levende boom die daadwerkelijk ergens staat.’

De vraag die achter de voorbeelden schuilgaat, is waarom op het oog logische en aan boerenverstand grenzende besluiten – de kringloopwinkel handhaven, landschappen sterker maken – binnen de raderen van onze werksystemen toch niet genomen worden.

Heeft het in het geval van de gemeente Amsterdam te maken met een angst voor precedentwerking – ‘ja, maar zij mochten het ook’ – of is het een gebrek aan lef om een plausibele beslissing te verdedigen? Of komt het doordat we, in de woorden van oud-ASML-directeur Peter Wellink, ons vooral bezighouden met wat op papier staat en vastgelegd is in procedures, in plaats van met wat daadwerkelijk nodig is om vraagstukken aan te pakken en op koers te komen?

De antwoorden op deze vragen laten zich raden – drie keer een volmondig ja – maar de deelnemers aan het rondetafelgesprek brengen na enige deliberatie nog een andere oorzaak in. Een die vaker ter sprake komt en maar niet oplosbaar blijkt: de hardnekkige verkokering binnen gemeentelijke organisaties en de schotten tussen budgetten die elk een eigen label hebben, maar op de keper beschouwd vrijwel altijd in de openbare ruimte worden uitgegeven.

Waaruit blijkt, en dat is precies wat de initiatiefnemers van dit gesprek benadrukken, dat die openbare ruimte – inclusief de ondergrond – het domein is waar transities en opgaven samenkomen. De tussenschaal van straten, pleinen en parken is hét decor om zaken in samenhang te benaderen en systemen te bouwen die nodig zijn om gebieden, wijken en buurten te laten functioneren en leefbaar te maken.

Helemaal vanzelf

De praktijk is weerbarstig: door de vastgeroeste sectorale manier van werken vinden veel projecten in de openbare ruimte los van elkaar plaats, met alle gevolgen van dien. Dat begint al in gemeenteraden waar het ‘portefeuilledenken’ diep verankerd is. Maar het blijkt ook uit actuele gebiedsontwikkelingen als Gnephoek in Alphen aan den Rijn en het Utrechtse Rijnenburg, waar wordt gewerkt met aparte ‘overlegtafels’ voor bijvoorbeeld participatie, financiën, techniek en ruimte. Aan die laatste tafel schuiven planologen en ontwerpers aan – een beroepsgroep waarvan we eigenlijk verwachten dat ze verbindingen tussen die verschillende tafels legt.

Hoe kunnen we die hardnekkige verkokering opheffen of omzeilen? En hoe zorg je dat er ruimte vrijkomt voor integrale werkwijzen? Daar blijken meerdere opvattingen over te bestaan.

Neem de ervaringen in Rotterdam, waar leden van verschillende afdelingen en projectgroepen (over vergroening, klimaatadaptatie, circulaire economie, energie, mobiliteit) elkaar troffen in buurten en ter plekke besloten om de handen ineen te slaan. Dit heeft op verschillende plekken in de stad tot integrale wijkaanpakken geleid.

Dat gebeurde, zo legde de betrokken directeur uit, helemaal vanzelf, dus zonder dat er van bovenaf om gevraagd was. Het toont aan hoe belangrijk het is om ruimte en vertrouwen te geven aan weldenkende professionals in de organisatie om de benodigde samenwerking zelf te starten en uit te vogelen, in plaats van vooraf een dichtgetimmerd proces te bedenken over hoe men idealiter zou moeten samenwerken. De Rotterdamse tactiek is om zulke ‘spontane’ samenwerkingen in het spotlicht te zetten, om van daaruit de gemeentelijke werkcultuur stap voor stap te veranderen.

Coördinatieoverleg

Hoewel er waardering bestaat voor deze strategie, ligt er ook een gevaar op de loer. Het overlaten aan mensen zelf kan ertoe leiden dat er niks gebeurt. Of erger: dat mensen die het goede willen doen, vastlopen of gefrustreerd raken. Omdat, en daar zijn de gespreksdeelnemers het over eens, het opdrachtgeverschap niet zuiver is en de juiste condities – lees: het mandaat – voor samenwerking of over schotten heen kijken ontbreken.

Enige vorm van regie kan dan ook helpen om omstandigheden te creëren waaronder ‘horizontale samenwerking’ en nieuwe methodieken kunnen slagen. Concrete tips gingen over en weer, zoals het uitschrijven van een ‘samenwerkingsprijsvraag’ onder ambtenaren, of de afspraak dat – net als bij Google – tien procent van de werkuren gebruikt mag worden om te onderzoeken hoe anders werken vorm kan krijgen.

Het portefeuilledenken op politiek niveau kan doorbroken worden door wethouders het goede voorbeeld te laten geven. Vraag elke bestuurder naar zijn of haar plus one, die collega-wethouder die hij of zij in een gebied nodig heeft. Straal vervolgens uit dat samen optrekken goed is en dat daar ruggensteun voor is, qua geld, tijd en capaciteit.

In Almere hebben ze sinds kort een ‘buitengewoon coördinatieoverleg’, waarin voor de vernieuwing van het stadscentrum allerlei specialisten samenkomen. Zodat zij inzien dat bijvoorbeeld iemand die met stroomkabels werkt, zich moet verhouden tot warmtenetten, waterleidingen en de palen voor de wekelijkse markt. Het is de bedoeling dat de verschillende experts gezamenlijk aan de slag gaan om de overkoepelende ambitie van een ‘fijn en levendig Almeers centrum’ realiteit te maken. Of praktisch geformuleerd: dat voorkomen wordt dat eerst de straat opengaat om een kabel trekken, om enige tijd later de waterleidingmaatschappij te bellen om op dezelfde plek een buis aan te leggen.

Figuren van bovenaf

Ook genoemd: raamwerken of visies, zoals een coherent binnenstadsplan dat handvatten biedt om losse initiatieven in de openbare ruimte – die als een confetti over het centrum liggen – met elkaar in verband te brengen.

De teamsamenstelling is eveneens van invloed. Het is raadzaam om zogenoemde ‘T-shaped-mensen’ te betrekken: professionals die hun domein goed beheersen en van nature oog hebben voor aanpalende vakgebieden. Zij zijn in staat om sectorale projecten op te waarderen naar gebiedsopgaven waarin gemeenschappelijke waarden leidend zijn.

Een heikel punt blijft de budgettering, waardoor goede bedoelde samenwerkingsinitiatieven alsnog zonder geld komen te zitten. De gespreksdeelnemers zouden graag zien dat bijvoorbeeld gebiedsmanagers – die het mandaat hebben om in een wijk een gebiedsprogramma uit te rollen – ook op financieel vlak zeggenschap krijgen. Dat is spannend, want dat betekent dat afdelingen hun budgetten afstaan aan zo’n programma. Maar het is waarschijnlijk effectiever dan dat ‘meerdere figuren van bovenaf’ steeds meekijken hoe het geld wordt uitgegeven, en daardoor onbedoeld een rem zetten op de broodnodige transities.

Het is klip en klaar dat integraal werken en nieuwe samenwerkingsvormen niet in een keer geïmplementeerd kunnen worden. Dat heeft ook te maken met de toegenomen complexiteit – die we overigens voor een deel zelf veroorzaakt hebben. In de tijd van pak ‘m beet het Algemeen Uitbreidingsplan (AUP) bestond een legenda uit vijf eenheden; negentig jaar later zijn dat er tientallen. Het tempo van ontwikkelingen ligt zo hoog dat dit voor (gemeentelijke) organisaties nauwelijks bij te benen is. Dat pleit dus voor improvisatie en een experimentele aanpak, maar dan wel binnen de juiste kaders.

Gezamenlijke waarden

Richting het einde spitst het gesprek zich toe op de rol van burgers. Die zijn in steeds meer projecten gelijkwaardige partners. Niet alleen vanwege hun gebiedskennis, maar ook door hun langjarige betrokkenheid – vergeleken met bewoners zijn beleidsmakers en ontwerpers slechts passanten. Bovendien kunnen ze het verschil maken in het agenderen van transities en opgaven. Bijvoorbeeld door via een burgerberaad klimaatadaptatie op de politieke agenda te krijgen. Of door de overlast die burgers ervaren als werkzaamheden na elkaar plaatsvinden, in te zetten om een integrale aanpak af te dwingen.

Rest de vraag hoe je als overheid sleutelprojecten – ingrepen die onvermijdelijk zijn om steden duurzaam, leefbaar en gezond te maken – doorzet, zonder gemeenschappen tegen je in het harnas te jagen. Dat vraagt om investeren in en samenwerken met burgers, door hen mee te nemen in het verhaal waarom iets hoe dan ook moet gebeuren. Dit vergt onder meer afscheid nemen van beklemmende richtlijnen en protocollen, en het formuleren van gezamenlijke waarden. Want ligt daarin niet het fundament om uiteindelijk het juiste te doen?

Ga maar na: wat als we met elkaar uitspreken dat een warmtenet hoe dan ook nodig is, dat het leven op straat aangenamer en veiliger moet, dat bomen voorrang verdienen, dat die kringloopwinkel moet blijven? Als we in ons denken en doen niet geld, regels en procedures leidend maken, maar wat we als samenleving belangrijk en mooi vinden? Dan geven we onszelf de noodzakelijke basis om de zo gewenste integrale aanpak werkelijkheid te maken.