Vier lessen over lerend en adaptief beleid van het PBL

‘Hoe we een complexe opgave gaan oplossen is vooraf eigenlijk niet te zeggen’, stelt Anet Weterings, onderzoeker bij het PBL. ‘Het is onkenbaar’, vindt ook haar collega onderzoeker Lisa Verwoerd: ‘Er zijn teveel dingen die met elkaar interacteren.’ En dat is precies waarom lerend en adaptief beleid wordt aangemoedigd in grote en complexe opgaven. ‘Probeer het uit, en kijk of het werkt. Daarmee evalueer je niet de uitkomsten van beleid, maar de werking ervan.’

Portretfoto's van onderzoekers Anet Weterings (links) en Lisa Verwoerd (rechts)
©Planbureau voor de Leefomgeving (PBL)
Onderzoekers Anet Weterings (links) en Lisa Verwoerd (rechts).

Dit artikel in 1 minuut

  • Grote programma’s kunnen veel baat hebben bij lerend en adaptief beleid. Maar hoe doe je dat dan praktisch, van dag tot dag? Het PBL schetste daarom een denkkader met de belangrijkste stappen.
  • Lisa Verwoerd: ‘Eigenlijk hebben we opgeschreven hoe wij het zouden doen.’
  • Voor Overheid van Nu trokken onderzoekers Anet Weterings en Lisa Verwoerd vier lessen om mee te nemen bij interbestuurlijke samenwerking in grote beleidsopgaven.
  • Les 1: Denk na over de monitoring en evaluatie aan het begin van het beleidsvormingsproces.
  • Les 2: Doe dat met alle partijen samen, ook de niet-overheden
  • Les 3: Blijf gedurende de looptijd van het programma op gezette tijden evalueren en monitoren met alle partijen samen
  • Les 4: Zorg dat een formele partij de eigenaar van deze monitoring is. En niet alleen binnen zijn eigen organisatie, maar overkoepelend, voor alle partijen.

Lerend beleid in de Regio Deals

Grote programma’s kunnen veel baat hebben bij lerend en adaptief beleid. Immers, als je regelmatig tussentijds monitort en evalueert, kun je beleid bijsturen als het niet de gewenste efecten heeft. Maar hoe doe je dat dan praktisch, van dag tot dag? Het PBL schetste daarom een denkkader met de belangrijkste stappen.

In september publiceerde het PBL daarover de notitie ‘Verkennen wat waar werkt’, van Weterings en Verwoerd. In deze notitie beschrijven zij hoe lerend en adapatief beleid invulling kan krijgen, en het belang daarbij van tussentijdse monitoring en evaluatie. De onderzoekers hebben hun ervaringen met de Regio Deal Groene Hart en de Regio Deal Zeeland gebruikt om tot deze notitie te komen.

Een schematische weergave van lerend en adaptief beleid. Een pijl van links naar rechts geeft de tijd weer. Bij de start staat 'vormgeven programma', daarna op twee momenten 'evaluatie en bijsturing'. Aan het eind van de pijl staat 'evaluatie'. Boven de pijl lopen horizontale lijnen die programma's verbeelden in de tijd.
©Planbureau voor de Leefomgeving

Via Regio Deals werken overheden en andere partijen samen om de brede welvaart in verschillende regio’s in Nederland te verbeteren. ‘In workshops hebben wij met de Regio Deal en Groene Hart gesproken over de opzet van hun beleidsprogramma, die – net zoals bij andere Deals – is opgesplitst in verschillende pijlers waarbij de samenhang niet altijd duidelijk is. In Zeeland was heel sterk het besef; we moeten echt boven die projecten uitstijgen. We moeten zien hoe alles wat we in al die projecten doen met elkaar samenhangt om de brede welvaart te versterken.’

Voor Overheid van Nu trokken Weterings en Verwoerd vier lessen voor interbestuurlijke samenwerking in grote beleidsopgaven.

'Nadenken over monitoring en evaluatie is ook echt bedoeld om beleid meer te structureren.'

Les 1: begin met nadenken over monitoring en evaluatie

‘Ons pleidooi is: denk bij de start van je programma al na over de monitoring en evaluatie van het programma als geheel, en de projecten die je daarbinnen doet’, stelt Weterings. ‘Als jouw programma uit honderd projecten bestaat, is het namelijk best ingewikkeld monitoren. Hoe wil je de impact dan gaan meten? Je kunt niet al die mensen gaan interviewen.’

Maar je wilt natuurlijk wel weten of jullie programma de gewenste impact heeft. ‘Hoe houd je het dan toch een beetje realistisch en behapbaar? Het doorlopen van de stappen van ons denkkader helpt daarin keuzes te maken’, vult Verwoerd aan. ‘Vooraf nadenken over monitoring en evaluatie is ook echt bedoeld om beleid meer te structureren.’

‘Eigenlijk hebben we met dit denkkader op papier gezet hoe wij dat zouden aanpakken.’

Een schematische weergave van het denkkader dat Weterings en Verwoerd in de notitie 'Verkennen waar wat werkt' schetsen. Het denkkader bestaat uit 4 stappen: 1) Afbakening ambitie op programmaniveau; 2) Opzet programma; 3) Projectopzet, uitvoering, meten en evaluatie op projectniveau; en 4) Evaluatie geheel op programmaniveau
©Planbureau voor de Leefomgeving (PBL)

Les 2: laat alle partijen meepraten

Essentieel is volgens Weterings en Verwoerd dat alle partijen (ook niet-overheden) in een vroeg stadium meedenken over de beleidsvorming én de evaluatie en monitoring.

‘Iedereen heeft andere uitgangspunten waarvanuit hij of zij werkt. Als je die vroegtijdig met elkaar deelt, kan dat heel erg helpen om de verwachtingen scherp te krijgen. Het denkkader (figuur hierboven, red.) kan helpen om die uitgangspunten te zien van elkaar’, legt Weterings uit.

Verwoerd vult aan: ‘Mensen hebben vaak allemaal net een ander beeld van wat het probleem nou eigenlijk is dat je samen aan het oplossen bent. Als je dat impliciet laat, leidt dat uiteindelijk tot problemen.’

Bovendien, stelt Verwoerd dat het belangrijk is dat alle partijen zich vooraf committeren aan een lerend en adaptief beleid: ‘Dat is essentieel bij deze manier van werken. En wat zou helpen is als we evaluatie niet zouden zien als verantwoordingsmiddel maar als leermiddel’, stelt Verwoerd.’

'Het zou helpen als we evaluatie niet zouden zien als verantwoordingsmiddel, maar als leermiddel.'

Les 3: blijf leren en evalueren

‘En dat met alle partijen aan tafel zitten, en praten over de monitoring en evaluatie, dat doe je dus niet één keer. Dat doe je meerdere keren’, stelt Weterings. ‘Binnen een programma zijn daarvoor vaak een paar natuurlijke momenten om even stil te staan. Belangrijke mijlpalen, bijvoorbeeld.

‘En dan moet je écht allemaal bij elkaar komen om te evalueren. Dat moeten niet de individuele projectleiders voor zichzelf gaan zitten doen’, benadrukt ze. ‘Dit moet je echt als programma, als geheel, zo voelen en doen.’

Juist dat bij elkaar komen, is belangrijk, weet Verwoerd: ‘Iemand heeft misschien nieuwe kennis over het probleem, waardoor andere oplossingen relevant worden in jouw projecten. Of iemand denkt “goh, er mist nog iemand aan tafel”.’

'Iemand heeft misschien nieuwe kennis over het probleem, waardoor andere oplossingen relevant worden.'

Les 4: iemand moet zich verantwoordelijk voelen

‘Zorg dat een formele partij echt de eigenaar is van de monitoring en evaluatie. In de praktijk zien we vaak dat dat iemand is die al veel affiniteit heeft met monitoring. En met een manier van lerend evalueren’, weet Verwoerd.

Weterings vult aan: ‘Als er maar iemand is die de verantwoordelijkheid voelt om dit met álle partijen te doen. Beperk het niet tot je eigen clubje. Die persoon hoeft niet onafhankelijk te zijn. Hij of zij mag best voor een van de betrokken partijen werken. Zolang die maar de intentie heeft om iedereen te betrekken.’

‘En die persoon moet ook voldoende aanzien en vertrouwen genieten’, vindt Verwoerd. En ten slotte is het belangrijk dat er wel onder alle partijen draagvlak is voor monitoring en evaluatie. ‘Men moet bereid zijn daarin te investeren’, vindt Weterings.

Wat evalueer je dan precies?

Ja, en dan de hamvraag: wat evalueer je dan samen? ‘Dat is contextspecifiek’, weten de onderzoekers. Uitgangspunt is wel dat je niet de uitkomsten monitort, maar of de acties die je samen onderneemt ook die effecten hebben die nodig zijn om (uiteindelijk) de gewenste uitkomst te behalen. Door veronderstellingen over de werking van de aanpak te monitoren en te toetsen, leer je samen over wat wel en wat niet werkt, en waarom. Die inzichten kunnen worden gebruikt om het beleid gaandeweg te verbeteren.

‘En monitor ook je samenwerking’, stelt Weterings. ‘Hoe loopt het gezamenlijk optrekken? Welke indicatoren hebben we daarvoor?’

‘Je kunt bijvoorbeeld kijken naar welke partijen aan tafel zitten. En tot hoeveel nieuwe initiatieven dat leidt. En is er na een jaar nog samenwerking? Dus is de samenwerking duurzaam?’, vult Verwoerd aan.

Wil je meer weten? Kijk dan deze presentatie van Anet Weterings (25 minuten) of download de notitie Verkennen wat waar werkt op de website van het PBL.