Paul ’t Hart: ‘Je kunt niet slagvaardig zijn als je je deskundigheid laat versloffen’

Auteur: Eduard van Holst Pellekaan

Je wetenschappelijke loopbaan begon aan wat je de donkere kant van het bestuur zou kunnen noemen: groepsdenken, crises en beleidsfalen. Wat onderzocht je precies?

Paul ’t Hart: ‘Mark Bovens en ik deden in de jaren negentig veel onderzoek naar beleidsfiasco’s. Niet alleen naar wat er feitelijk misgaat, maar ook naar de manier waarop iets in het politieke en maatschappelijke debat tot een fiasco wordt uitgeroepen. Ons boek Understanding Policy Fiascoes uit1996 gaat in belangrijke mate over de selectiviteit van onze verontwaardiging. Sommige dingen die misgaan, maken we heel groot; andere blijven vrijwel buiten beeld. Dat is overigens nog steeds zo. 

De IRT-affaire was daar in die tijd een goed voorbeeld van. Rechtsstatelijk was daar beslist iets mis, maar alle aandacht ging naar de affaire en het politieke drama eromheen. Je had ook kunnen kijken naar de gebrekkige informatie-uitwisseling tussen de toenmalige regionale politiekorpsen, hun uiteenlopende werkwijzen en de problemen met de IT. Die kwesties bleken op langere termijn misschien nog wel veel ingrijpender.

Wij onderzochten ook wat er gebeurt zodra iets als fiasco wordt bestempeld. Wat betekent dat voor de politieke verhoudingen? En wat doet het met het vermogen van de overheid om ervan te leren?’

Maar je besloot op enig moment ook die medaille om te draaien en naar successen te gaan kijken?

‘Rond het jaar 2000 dachten Mark en ik: we begrijpen inmiddels wel hoe fiasco’s worden geconstrueerd, maar hoe worden successen eigenlijk geconstrueerd? En waarom horen we daar zo weinig over? We maakten een onderzoeksvoorstel onder de titel Success in Government. Dat voorstel haalde het niet en verdween in een la. We gingen allebei andere dingen doen.

Zo’n vijftien jaar later kwam de gedachte opnieuw boven. Toen niet meer alleen uit intellectuele nieuwsgierigheid, maar ook door wat ik om mij heen zag gebeuren. De overheid moest transparanter en uitgebreider verantwoording afleggen over het openbaar bestuur. Er kwamen meer parlementaire onderzoeken, media-aandacht nam toe en het klimaat werd politieker en harder. Daardoor werd het voor mensen in organisaties moeilijker om open over fouten en onzekerheden te spreken. Terugkijken werd onveiliger. Leren veranderde steeds vaker in afweren en het organiseren van verdedigingslinies. 

Ik noemde dat de inquisitiedemocratie (in zijn boek Verbroken verbindingen uit 2001, red.). Tegelijkertijd zag ik dat Nederland in internationale vergelijkingen van goed bestuur doorgaans nog altijd in het linker rijtje stond. Ik had veel gereisd en in het buitenland gewoond. Daardoor leer je ook de kwaliteiten van je eigen land beter zien.

Toen dacht ik: er blijft iets systematisch onderbelicht. Het gewone, goede en soms zelfs uitstekende functioneren van overheidsorganisaties en programma’s gebruiken we nauwelijks als data. We onderzoeken het niet. We zijn vooral bezig met de verdediging en analyse van alles wat niet goed gaat.’

Geen goednieuwsshow

Daaruit ontstond wat later positieve bestuurskunde is gaan heten. Wat houdt die benadering precies in?

‘Door onze eenzijdige manier van kijken naar de overheid, benutten we maar een deel van de beschikbare kennis. Natuurlijk kun je enorm veel leren van wat fout gaat. Maar je kunt ook leren van wat goed gaat. Die kant was voor een groot deel een black box geworden, bijna een no-go area.

De term positieve bestuurskunde bestond aanvankelijk niet. We spraken gewoon over de studie van succesvol openbaar bestuur. Later zijn we gaan kijken naar vergelijkbare ontwikkelingen in andere vakgebieden. Je had bijvoorbeeld positieve psychologie, positieve criminologie en positive organization studies.

Positieve criminologie vraagt bijvoorbeeld waarom sommige mensen die opgroeien in sterk criminogene omstandigheden géén crimineel worden. Wat heeft dat mogelijk gemaakt? Bij organisaties kun je onderzoeken waarom sommige instellingen langdurig goed blijven presteren en vernieuwen, terwijl andere ten prooi vallen aan de gebruikelijke neergang. Vanuit die verwante stromingen zijn wij de term Positive Public Administration gaan gebruiken.’

Is dat niet al snel een wetenschappelijke variant van goednieuwscommunicatie?

‘Dat risico bestaat. Als je alleen maar succesverhalen in een etalage zet en zegt: kijk eens hoe goed wij het doen, dan ben je met propaganda bezig. Daar zit geen leerwaarde in.

Je moet successen met dezelfde ernst onderzoeken als mislukkingen. Wie waren erbij betrokken? Wat gebeurde er? Welke omstandigheden maakten het mogelijk? Wat was generiek en wat was specifiek voor deze situatie? Wat zou elders, met de nodige aanpassingen, ook kunnen werken?

Het gaat dus niet om copy-paste. Je kunt niet simpelweg zeggen: dit werkte in gemeente A, dus gemeente B moet precies hetzelfde doen. Maar je kunt er wel inspiratie en analytische inzichten aan ontlenen. Daarmee open je een hele reeks mogelijkheden die nu grotendeels onbenut blijven.’

Wat gebeurt er wanneer je juist vraagt naar wat goed gaat?

‘In de jaren waarin ik aan dit onderzoek werkte, gebruikte ik die vraag regelmatig in onderwijs aan ambtenaren en bestuurders: schrijf eens een verhaal over iets op je werk waar je trots op bent. De reacties waren soms bijna emotioneel. Voor sommige deelnemers voelde het als een bevrijding dat zij eindelijk mochten vertellen waarom ze dit werk eigenlijk waren gaan doen.’

Geef eens een voorbeeld

‘Ik was van 2013 tot 2017 lid van de commissie die de Politiewet 2012 evalueerde. De vorming van de Nationale Politie was buitengewoon ingewikkeld verlopen. We bezochten het politiedienstencentrum. De mensen die wij daar spraken, zaten zichtbaar gespannen tegenover ons, met juristen erbij. Zij verwachtten een verantwoordingsgesprek waarin vooral zou worden gevraagd wat er allemaal niet deugde.

Ik begon met: we weten dat dit een lastig onderwerp is en dat er grote problemen zijn, maar vertel eerst eens waar jullie trots op zijn. Het effect van die kleine interventie was enorm. Mensen ontspanden. We hadden vervolgens zeer waardevolle gesprekken.’ 

Succes als bron van kennis

Positieve bestuurskunde wil ambtenaren dus ook een hart onder de riem steken?

‘Dat vind ik maatschappelijk belangrijk. Er zijn ambtenaren en bestuurders die het gevoel hebben dat ze iedere dag met hun rug tegen de muur staan en dat hun werk buitengewoon onveilig is geworden. Het doet ertoe dat zij ook erkenning krijgen voor wat zij tot stand brengen.

Maar dat kan niet de belangrijkste wetenschappelijke rechtvaardiging zijn. Als wetenschapper moet je laten zien dat het onderzoeken van successen intrinsiek belangrijke gegevens oplevert. Met die gegevens worden andere leerprocessen mogelijk dan de leerprocessen die nu dominant en geïnstitutionaliseerd zijn. Daar ben ik echt van overtuigd geraakt.’

Hoe ver is de positieve bestuurskunde inmiddels als wetenschappelijke stroming?

‘Ik vind de ontwikkeling nog tamelijk embryonaal. Het oorspronkelijke manifest riep ook weerstand op. Sommige collega’s lazen het alsof wij beweerden dat het hele vakgebied niet deugde. We hadden het bewust een beetje prikkelend opgeschreven, maar nieuwe perspectieven worden nu eenmaal beoordeeld door mensen die in het bestaande perspectief zijn opgeleid.

Toch is het idee blijven leven. Er zijn internationale casestudies uitgevoerd en er verschenen boeken over succesvol openbaar bestuur in onder meer Scandinavië, Canada, Australië en Nieuw-Zeeland. Later hebben we het perspectief ook veel nadrukkelijker op Nederland gericht. Daaruit kwam in 2025 het boek Zo kan het ook voort. Dat sloeg buiten verwachting aan en is nu bijna uitverkocht. Het krijgt een tweede druk met zes nieuwe voorbeelden – dan staan er in totaal twintig cases in.

Daarnaast verscheen in 2024 Pathways to Positive Public Administration, met studies uit verschillende delen van de wereld, ook uit de Global South. Dat project heeft mij gesterkt in de overtuiging dat deze benadering niet alleen bruikbaar is in rijke, goed bestuurde landen. Ook onder zeer moeilijke omstandigheden zijn er bevlogen publieke professionals die processen weten te verbeteren.’

Waar moet de verdere ontwikkeling nu vandaan komen?

‘Ik heb het sinds mijn aantreden bij de WRR in 2023 enigszins losgelaten. Maar ik werk nu ook met Thomas Schillemans aan een initiatief rond de kwaliteit van de overheid. Het idee is om wetenschappelijk gevalideerde, hoogwaardige informatie op een toegankelijke, publieksvriendelijke en zo min mogelijk gekleurde manier beschikbaar te maken. Hoe doet de overheid het eigenlijk op verschillende terreinen? Die kennis is nu sterk versnipperd en je moet van goeden huize komen om haar te vinden en te beoordelen. Doel is heel eenvoudig om een zekere zindelijkheid voor elkaar te krijgen in het gesprek over de kwaliteit van de overheid.  

Maar het zou wat mij betreft niet alleen moeten gaan om het vaststellen van de kwaliteit. Ik hoop dat ook de positief bestuurskundige manier van leren er onderdeel van wordt. Dat we ons als bestuurskundigen nadrukkelijker bekwamen in het bevorderen van het institutionele leervermogen van de overheid.’

Deskundigheid onder druk

Als lid van de WRR werkte je mee aan het rapport Deskundige overheid dat in 2025 verscheen. Heb je daar niet toch wel de positieve benadering ingebracht?

‘Ik kan niet zeggen dat ik de positief-bestuurskundige kijkwijze bewust in dat project heb ingebracht. We hebben wel geprobeerd nuance in de diagnose aan te brengen. We beschrijven waar deskundigheid onder druk staat en waar de kennis dun is geworden. Maar we maken ook zichtbaar dat we niet vanaf nul beginnen. Nederland heeft van oudsher een deskundige bureaucratie en een kennisecosysteem van adviesraden en kennisinstituten dat internationaal echt bijzonder is. Inhoudelijke kennis was traditioneel goed in de overheid geborgd.

Maar, daar is de afgelopen decennia wel metaalmoeheid in opgetreden. Veel taken zijn op afstand gezet of uitbesteed. Daarbij ontstond het naïeve idee dat je, wanneer je ergens formeel niet meer over gaat, er ook niets meer van hoeft te weten. Maar het blijft een maatschappelijke taak en uiteindelijk wordt de minister er nog steeds voor naar de Kamer geroepen.

Het is niet genoeg om alleen mensen in dienst te hebben die goed kunnen aanbesteden en contracten kunnen opstellen. De overheid heeft zelf hoogwaardige inhoudelijke deskundigheid nodig. Daar zijn we onszelf wel voorbijgelopen.’

Wat bedreigt het leervermogen van de overheid nog meer?

‘Als je de ondersteuning en bewerktuiging van Kamerleden en gemeenteraadsleden in Nederland vergelijkt met die in veel andere landen, dan lopen we flink achter. Daar hebben we blijkbaar weinig voor over.

Daarnaast is er de tijdsdruk, die we voor een deel zelf hebben georganiseerd. Neem het sterk gegroeide aantal Kamervragen. Voor politici is dat een gratis middel om zich te profileren, maar aan de ambtelijke kant moet ieder antwoord snel en volledig worden voorbereid. Dat houdt ambtenaren weg van proactief werk en nadenken. Daarnaast veroorzaakt het cynisme, omdat je als ambtenaar weet dat het inhoudelijke antwoord vaak nauwelijks een rol speelt, terwijl het wel foutloos moet zijn. Dat bederft uiteindelijk ook de sfeer waarin mensen hun werk doen.

En wat AI voor ons leervermogen betekent, dat weten we nog niet. We zitten nog midden in die ontwikkeling.’

Momenteel hebben we het, met de oprichting van de gelijknamige taskforce, meer over de ‘slagvaardige overheid’ dan over de ‘deskundige overheid’. 

‘Ja, dat maakt voor mij dus precies duidelijk waarom de deskundige overheid zo belangrijk is en ik heb dat onlangs in gesprek met Eric van der Burg (staatssecretaris van BZK met de ‘slagvaardige overheid’ in zijn portefeuille, red.) ook nog gezegd: je kunt niet slagvaardig zijn als je niet deskundig bent. Als je geen kennis van zaken hebt. En daarvoor heb je ook de positief bestuurskundige manier van leren nodig. Heel eenvoudig, eigenlijk. 

Overigens hebben we als WRR dertien maanden na de overhandiging van Deskundige overheid nog steeds geen reactie van de regering gezien.’

Ook falen moet veilig worden

Nog even door op het belang van een lerende overheid zijn. Stel, een secretaris-generaal, directeur-generaal of gemeentesecretaris wil van zijn organisatie een werkelijk lerende organisatie wil maken. Wat moet die dan concreet doen?

‘Om te beginnen zorgen dat successen zichtbaar worden en net zo grondig worden onderzocht als zaken die misgaan. Niet alleen ambtelijk, want dan ontstaat al snel de verdenking van zelfverheerlijking. Neem ook de gemeenteraad, de Kamercommissie of andere verantwoordingspartijen daarin mee. Anders ontbreekt de legitimiteit en bestaat het risico dat het een etalage met mooie verhalen wordt.

Toezichthouders – daar hebben we er in Nederland veel van – kunnen daarbij een belangrijke rol spelen. We denken bij toezicht vaak automatisch aan fouten en tekortkomingen. Sommige instanties komen inderdaad vooral in actie nadat er iets is misgegaan. Maar toezichthouders – inspecties, zbo’s, markttoezichthouders, omgevingsdiensten – hebben vaak ook ruimte voor trend- en fenomeenonderzoek. Zij kunnen strategisch kiezen om positief getinte leerimpulsen te geven.

We hebben inmiddels een flink aantal officiële 'Staat van...'-rapportages. Als je de staat van een sector of van de uitvoering opmaakt, moet je ook kunnen aangeven waar de kracht zit. Daarna moet de organisatie zelf onderzoeken waarom iets een krachtbron is. Ligt het aan de aard van het vraagstuk? Aan de manier waarop het is georganiseerd? Aan bepaalde mensen of verhoudingen? Zo ontstaat een generatieve puzzel in plaats van alleen een diagnose van tekorten.’

En wat moet er gebeuren met fouten?

‘Maak falen veel veiliger dan het nu is. Dat moet tot op het laagste leidinggevende niveau gebeuren. Mensen met een lastig dossier waar zij niet uitkomen, moeten dat niet onder op een stapel leggen of een besluit nemen waarvan zij zelf aanvoelen dat het eigenlijk niet goed is. Zij moeten toestemming en veiligheid ervaren om te zeggen: dit gaat mis, ik kom hier niet uit.

In hoogbetrouwbare organisaties, bijvoorbeeld organisaties die met zeer riskante technologie werken, is daar veel ervaring mee. Als daar iets fout gaat, kunnen er onmiddellijk doden vallen. Die organisaties hebben een cultuur ontwikkeld waarin medewerkers die zelf een fout melden, worden gewaardeerd omdat zij die niet onder het tapijt schuiven. Dat draagt aantoonbaar bij aan een groter leervermogen. Het is dus ook weer geen rocket science. Je kunt heel concrete dingen doen.’

Sommige critici zeggen dat de Nederlandse overheid deze eeuw nauwelijks iets heeft gepresteerd. Kijk je daar door je positieve bril anders naar?

‘Kijk om je heen. Kijk naar de kwaliteit van het wegennet, het gemiddelde opleidingsniveau en allerlei andere voorzieningen die we met elkaar hebben opgebouwd. Dat is er niet vanzelf gekomen. We hebben ontzettend veel gepresteerd.

Die kritiek doet denken aan die scène uit Life of Brian  waarin wordt gevraagd: “What have the Romans ever done for us?” Eerst lijkt het antwoord: niets. Maar zodra mensen erover gaan nadenken, komt er schoorvoetend een hele reeks verworvenheden naar boven, die cruciaal zijn voor ons dagelijkse leven. 

Dat is typerend voor de manier waarop we nu over de overheid praten. Bijna niemand creëert een sfeer waarin we mogen nadenken over wat we wél tot stand hebben gebracht. Op alles wat niet is gelukt, zijn al genoeg ogen gericht. Maar stel ook eens die andere vraag. Dan ontstaat niet alleen een lange lijst met prestaties, maar ook een heel nieuw terrein waarvan we kunnen leren.’