Opsporen, openbaar maken en aanpakken. Aan de hand van die ferm klinkende drieslag is het programma Onevenredige Hardheden Aanpak (OHA) van start gegaan. ‘Onevenredige hardheden’, zegt programmadirecteur Eva Kwakman, ‘zijn situaties waarin burgers op een onevenredige manier het slachtoffer worden van een overheid die niet doet wat ze moet – en gewoon ook wil – doen.’ Bijvoorbeeld veteraan Saman, die na zijn scheiding tijdelijk op een bungalowpark woont, maar zich daarom niet mag inschrijven in de basisregistratie van zijn gemeente. En dan, zegt Kwakman, besta je buiten je schuld niet meer voor de overheid en kun je geen kant op. Het OHA-programma is geschreven, de methode is bedacht, de casussen liggen voor. Tijd voor actie!
Beeld: © EMMA
Eva Kwakman: ‘De raison d’être van de overheid is de burger, dus dáár begin je.’
Auteur: Eduard van Holst Pellekaan
Die drieslag ‘opsporen, openbaar maken en aanpakken’ - waarom is daar specifiek voor gekozen?
Eva Kwakman: ‘Dat heeft deels te maken met mijn ervaring als magistraat. Wat we hier in ieder geval mee willen zeggen, is dat we een plek zijn waar jij als professional terecht kunt als je met zo’n onevenredige hardheid te maken hebt en daar zelf geen invloed op kunt uitoefenen. Wij gaan dan aan de slag om die hardheid op te lossen, ook op systeemniveau. En wij gaan duidelijk communiceren over hoe het op vergelijkbare plekken beter zou kunnen.’
Kun je een voorbeeld geven?
‘Een aantal jaar geleden was ik landelijk officier van justitie, onder meer met kindermishandeling in mijn portefeuille. Bij verdenking van kindermishandeling is het cruciaal dat alle partijen die onderzoek naar de feiten doen – denk aan het OM, de politie, de Raad voor de Kinderbescherming – snel met elkaar overleggen over wie wat doet. Doe je dat niet, dan zit je elkaar in de praktijk al snel dwars, met als gevolg dat de feiten niet helder worden. Zonder heldere feiten kun je de verdachte niet vervolgen en waar nodig uit de situatie halen. Maar die feiten zijn ook nodig bij het kunnen opleggen van kinderbeschermingsmaatregelen. En als je niet kunt ingrijpen, kunnen kinderen fysiek gevaar blijven lopen.
Dat snel overleggen over wie wat doet, kost tijd. En nu komt het: die tijd zit niet direct in de financieringssystematiek verwerkt - iedereen wordt gefinancierd vanuit zijn eigen koker en vaak per zaak die je als organisatie zelf doet. Terwijl het dus het beste is voor het kind, en daarmee ook voor de samenleving als geheel, als de één handelt en de ander even niks doet. Het systeem van financieren leidt dus niet tot de beste oplossing voor het kind. Sterker nog: het kan slachtoffer worden van dat systeem. Voor dat soort hardheden is ons programma bedoeld.’
"Onevenredige hardheden zijn situaties waarin burgers op een onevenredige manier het slachtoffer worden van een overheid die niet doet wat ze moet doen"
Wat is de achterliggende gedachte bij jullie hardhedenaanpak?
‘In mijn tijd bij het OM werd ik geraakt door het gedachtegoed van Wouter Hart. Dat bestaat uit de vragen: wat is de bedoeling? Wat vraagt de bedoeling in deze situatie? Wat staat er in de weg – in de leefwereld en in de systeemwereld? Wat hebben professionals nodig om vanuit de bedoeling te kunnen werken? En: hoe zorgen we dat bedoeling leidend blijft?
Het beeld is dat we de bedoeling de afgelopen jaren nogal uit het oog zijn verloren. We zijn gaan denken dat als je het bestaande systeem volgt, het dan vanzelf goed komt. Maar de systeemwereld die we hebben gemaakt, past niet bij alle soorten problemen, zeker niet als het complex wordt. Het wringt te vaak, te veel. We moeten wezenlijk anders omgaan met de instrumenten waaruit de systeemwereld bestaat.
"We moeten wezenlijk anders omgaan met de instrumenten waaruit de systeemwereld bestaat"
Jullie willen aan de hand van casuïstiek systeemfouten opsporen en oplossen. In jullie startdocument ‘Hardheden en oplossingen 2025’ adresseren jullie systeemkwesties zoals: hoe besteed je je geld? Hoe richt je je besluitvorming in? Hoe verantwoord je? Hoe zien de wetten eruit? Maar ook: hoe communiceer je? Allemaal grote en al snel gecompliceerde kwesties. De vraag is: waar en hoe beginnen jullie?
‘We hebben eerst 72 rapporten bestudeerd. Van ‘Staat van het Bestuur 2022’ tot ‘De gebroken belofte van de rechtsstaat’ tot ‘Blind voor mens en rechten’ tot ‘Groningers boven gas’. Er is al veel nagedacht en geanalyseerd en er worden ook al stappen de goede kant op gezet, dus we weten wat er aan de hand is en wat er moet gebeuren.
Vervolgens hebben we bij zestien organisaties en instituten – van de Algemene Rekenkamer tot het Juridisch Loket tot de Hoge Raad tot de Nationale ombudsman – gevraagd om de voor hun meest pregnante voorbeelden te geven van situaties waarin burgers onevenredig hard worden getroffen door wetgeving, beleid of uitvoering – daarbij moet het gaan om hardheden die ze zelf niet kunnen oplossen. We hebben ons in het begin gericht op het sociale domein – simpelweg omdat je ergens moet beginnen. Maar de eerste zeventig hardheden die we hebben ontvangen, bevinden zich in allerlei domeinen.
Die voorbeelden gaan grotendeels over dezelfde punten die je in de rapporten terugvindt. En de rode draad is dat de beschreven situaties vooral lijken te ontstaan door de manier waarop de overheid haar instrumenten inzet. Die past in deze gevallen niet bij wat nodig is.
Inmiddels hebben we samen met het Instituut voor Publieke Waarden (IPW) de methode ontwikkeld waarmee we onevenredige hardheden kunnen beoordelen en waarmee we een oplossing kunnen bieden. De eerste casus is opgepakt en daarbij hanteren we in samenwerking met PONT (de Publieke Ontwerppraktijk, red.) een ontwerpende aanpak om de instrumenten te kunnen inzetten op een manier die wel past bij de situatie.’
"We hebben samen met het IPW de methode ontwikkeld waarmee we onevenredige hardheden kunnen beoordelen en waarmee we een oplossing kunnen bieden"
Waarom is de casuïstiek voor jullie zo belangrijk?
‘De raison d’être van de overheid is de burger. Dus, daar begin je. Het is vanuit de systematiek en als aanpak logisch om te beginnen daar waar het probleem zich manifesteert. En vandaaruit ‘reken’ je terug.’
Neem ons eens mee. Je hebt zo’n casus opgespoord. En dan?
‘We gaan op zoek naar de oorsprong van die hardheid. Die zoeken we in de systeemwereld. Om welke instrumenten gaat het in dit geval? Daarbij weten we dat het in het algemeen gaat over een samenspel van verschillende instrumenten – overigens vaak andere instrumenten dan de mensen die het probleem aanleveren denken. Er wordt al snel gedacht dat de wet in de weg zit, terwijl dat vaak niet het punt is. Maar het kan wel gaan om bijvoorbeeld de manier van financieren.
Als we snappen wat er aan de hand is, dan zoeken we samen met degene die de casus heeft voorgelegd en andere relevante betrokkenen een oplossing voor dat specifieke geval. Vervolgens kijken we of die oplossing schaalbaar is.
We verwachten ook belemmeringen tegen te komen die minder over de inhoud gaan. Hardnekkige patronen in hoe we de dingen met elkaar doen. Patronen die maken dat we niet de stappen zetten waarvan we vinden dat we ze moeten zetten. Angst speelt daarin een rol. Ik zeg weleens: waar zijn we het meeste bang voor: de regels niet goed toepassen? Of de burger de vernieling in helpen?’
"Waar zijn we het meeste bang voor: de regels niet goed toepassen? Of de burger de vernieling in helpen?"
Wat is zo’n patroon?
‘Zo’n patroon is ‘gratis klagen’. De neiging om wel de problemen en hun oorzaken te benoemen, maar vervolgens niet mee te werken aan de oplossing. Natuurlijk zijn situaties vaak lastig. Maar de inzet blijft regelmatig beperkt tot het analyseren van de oorzaken of het schetsen van de gewenste situatie. Het kan een bewuste of onbewuste strategie zijn om daarin te blijven steken. Aan de orde stellen kost je niks, is ‘gratis’. Het zelf oppakken ‘kost’ wel wat.’
Dat is een herkenbaar patroon. Maar hoe doorbreek je dat? En hoort dat ook bij de onevenredige hardhedenaanpak?
‘Dat hoort erbij. We kunnen zulke patronen doorbreken door te normeren (expliciet maken hoe het wel moet) en te corrigeren (men weet wel hoe het moet, maar men doet het niet). Misschien hebben we dat als overheid de afgelopen periode te weinig gedaan. Ik heb – het zal ook met mijn juridische achtergrond te maken hebben – vertrouwen in de werking van normeren en waar nodig corrigeren. Er zijn heldere kaders nodig, niet alles is even goed.
Normeren doen we vanuit de beginselen, of waarden, die we als overheid hanteren: het evenredigheidsbeginsel, zorgvuldigheidsbeginsel en dienstbaarheidsbeginsel. Dus, als een burger te maken krijgt met een onevenredige hardheid, dan is dat een symptoom van een overheid die niet in lijn met de eigen waarden handelt.
Dat betekent dat die overheid haar instrumenten – de eerdergenoemde wet- en regelgeving, geld, verantwoording, inrichting van besluitvorming en communicatie – anders moet inzetten, zodat er weer wordt aangesloten bij die waarden. Het programma kan andere overheden daarbij helpen. Maar als men dan weet hoe het anders kan en vervolgens door belemmerende patronen daar toch niet naar handelt, terwijl burgers wel in de knel zitten, dan moet je corrigeren.’
"We moeten onze algemene beginselen van behoorlijk bestuur even goed afstoffen"
Wie is in dit geval ‘je’?
‘In eerste instantie kunnen wij als programma kwesties voorleggen aan het overleg waar besluiten worden genomen. In het uiterste geval moet de verantwoordelijke minister ingrijpen. De minister van BZK kan die minister daartoe uitnodigen en aansporen. Waarom de minister van BZK? Omdat die verantwoordelijk is voor het goed functioneren van de overheid. De Onevenredige Hardheden Aanpak is dan ook een programma vanuit BZK.’
Nog even over die rechtsbeginselen. Waarom zijn die belangrijk?
‘Die beginselen zeggen wat onze waarden zijn. Van waaruit we als overheid willen handelen. In een tijd waarin we als publieke dienst – je zou ook kunnen zeggen: als maatschappij – nogal eens op zoek lijken te zijn naar onze waarden, is het goed om weer met een frisse blik naar onze beginselen te kijken. Die we overigens al heel lang hebben. Het evenredigheidsbeginsel staat sinds 1994 in de Algemene wet bestuursrecht, maar het is een van de ‘algemene beginselen van behoorlijk bestuur’. En die gaan terug tot de negentiende eeuw. We moeten onze beginselen gewoon even afstoffen.’