Vijf jaar geleden gaf het rapport ‘Als één overheid’ een hoopvol startschot voor meer interbestuurlijke samenwerking. Vijf jaar later is de toon van de opvolger Samen bouwen aan resultaten pessimistischer. Maar ook urgenter. Het rijk en de medeoverheden krijgen de grote opgaven alleen nog van de grond als ze hun onderlinge samenwerking fundamenteel verbeteren. Dat zit ‘m niet alleen in (de welbekende) harde afspraken maken en structurele financiering. Maar vooral in vertrouwen in elkaar. Het verstandshuwelijk heeft een boost nodig. En als het toch uit de hand loopt, een conflictcoach.
Beeld: © Bas Kijzers
‘Uit goede voorbeelden van interbestuurlijke samenwerking komen belangrijke succesfactoren naar voren: bestuurders en ambtenaren kennen elkaar, zijn open en transparant (en verrassen elkaar niet), delen tijdig mogelijke dilemma’s, ontmoeten elkaar niet alleen in formele overleggen maar ook daarbuiten, en gunnen elkaar successen omdat het gezamenlijke resultaat centraal staat.’ (p15, Samen bouwen aan resultaten).
Overheden die proberen met elkaar samen te werken, moeten met elkaar in relatietherapie, zo kun je uit ‘Samen bouwen aan resultaten’ opmaken. Ze hebben de lat in hun verstandshuwelijk heel hoog gelegd – er moet altijd van alles. Maar er komt te weinig van de grond, de spanningen lopen op en de relatie heeft nu écht onderhoud nodig. Coaching, mediation, maar ook (vrij vertaald): uitjes met elkaar maken waarbij even helemaal niets hoeft, elkaar diep in de ogen kijken en de ander ook echt proberen te zien.
Dat is logisch als je bedenkt dat interbestuurlijke verhoudingen in Nederland in de afgelopen jaren te vaak hetzelfde script volgden. Eerst formuleer je een gezamenlijke ambitie. Bijvoorbeeld: meer woningen, minder uitstoot, betere jeugdzorg. Logisch, in de wetenschap dat je elkaar nodig hebt om tot resultaat te komen. Om dan vervolgens vooral bezig te zijn met getouwtrek: wie gaat waarover? Wie betaalt? Wie beslist? Nog voordat de eerste schop de grond in gaat, lijkt het gesprek al verschoven van ‘wat willen we bereiken?’ naar ‘wie heeft het voor het zeggen?’ Maar dan niet op een duidelijke manier zodat alle partijen weten waar ze aan toe zijn in de samenwerking, maar op de indirecte, omfloerste en daarmee verlammende manier die Martijn van der Steen (NSOB) al eerder signaleerde.
De studiegroep constateert dat de verhoudingen tussen rijk, provincies, gemeenten en waterschappen de afgelopen jaren (verder) onder druk zijn komen te staan: ‘Het dossier Jeugdzorg is exemplarisch, maar er zijn nog andere voorbeelden.’ Daardoor loopt het risico op verlies aan uitvoeringskracht en vertraging bij grote opgaven op. An sich is deze constatering opmerkelijk: in de afgelopen jaren is er namelijk het nodige geïnvesteerd in het verbeteren en harmoniseren van de onderlinge samenwerking. ‘Werken als één overheid’ was niet voor niets de stimulerend bedoelde titel van het eerste rapport van de Studiegroep Interbestuurlijke en Financiële verhoudingen (2020), onder leiding van Bernard ter Haar. Dat is in de afgelopen jaren nog onvoldoende gelukt, zo stelt het nieuwe rapport.
Dit nieuwe rapport, in sneltreinvaart gemaakt door een studiegroep onder leiding van staatsraad en oud-Commissaris van de Koning Han Polman, is bedoeld als aanjager voor een gezamenlijke interbestuurlijke doorstart. Wat daarvoor nodig is: ‘Expliciete keuzes over welke opgaven rijk en medeoverheden gezamenlijk oppakken, zodat versnippering wordt voorkomen en gezamenlijke kracht doelgericht kan worden ingezet.’ Plus: uitvoerbaarheid en gezamenlijke verantwoordelijkheid niet achteraf organiseren, maar al bij de start van de nieuwe kabinetsperiode verankeren.
"”Goede afspraken maken en nakomen” – dat schrijf je alleen op als het niet meer vanzelf spreekt"
Simpel is het moeilijkst
Maak goede afspraken en kom ze na – het klinkt bedrieglijk eenvoudig. Maar Cruijff wist al: ‘Voetbal is simpel. Het moeilijkste wat er is, is simpel voetballen.’ Ook dat is een wezenlijk punt in het nieuwe rapport – zie de letterlijke titel van hoofdstuk 1: Goede afspraken maken en nakomen. Dat schrijf je alleen op als je vindt dat het niet meer vanzelf spreekt. Als, zoals het rapport constateert, het daaraan schort.
Waarom nu?
Dat het rapport nu verschijnt, is geen toeval. De motie Chakor gaf de opdracht, om juist om in de formatiefase inzicht te krijgen in het takenpakket en de bekostiging van decentrale overheden. Het rapport is nadrukkelijk opgesteld als input voor de kabinetsvorming. Misschien is het daarom dat er niet echt een analyse is gedaan van hoe de afgelopen jaren van interbestuurlijke samenwerking zijn verlopen, die de grondslag hadden kunnen vormen voor de bouwstenen van dit rapport. Domweg geen tijd voor. Dit nieuwe kabinet moet doordrongen worden van het feit dat bij de aanpak van iedere grote maatschappelijke opgave duidelijkheid nodig is. Waarbij de relatie tussen bestuurslagen goed is, zodat je niet halverwege de rit ontdekt dat een opgave wel politiek aantrekkelijk was, maar bestuurlijk en financieel niet uitvoerbaar.
"Niet de structuur van samenwerken is het belangrijkst, maar hoe je elkaar behandelt, hoe je met elkaar omgaat"
Meer dan een belofte
Wat opvalt aan het rapport is hoe belangrijk die eerste bouwsteen is, waarin – zoals gezegd – het maken van afspraken en vooral het nakomen daarvan de kern vormt. Het rapport markeert daarmee het begin van de nieuwe kabinetsperiode als kantelpunt. Als een kans die we met elkaar niet moeten laten schieten. De Studiegroep roept op om in de formatiefase en in (vooral) het coalitieakkoord niet alleen ambities te formuleren, maar ook expliciet te borgen dat de Code Interbestuurlijke Verhoudingen wordt nageleefd. Inclusief consultatie van medeoverheden en standaard gebruik van de UDO (de Uitvoerbaarheidstoets).
Het is een vorm van ‘dwingende logica’ (of een variant op het Categorische Imperatief van Kant, zo u wilt): als uitvoeringspartijen pas worden geraadpleegd wanneer plannen al in politiek beton zijn gegoten, wordt uitvoerbaarheid een bijstelling achteraf. Of een conflict.
Mede daarom is ook de tweede bouwsteen fundamenteel: de nadruk op het menselijke én relationele aspect van besturen. Investeer in cultuur, in houding en in werkwijze. De studiegroep is daar opvallend expliciet over. Niet de structuur van samenwerken is belangrijk, maar (vooral) hoe je elkaar behandelt. Hoe je met elkaar omgaat. Overheden – beter gezegd: de mensen binnen die overheden – moeten elkaar (nog) beter kennen, dilemma’s tijdig delen, geen verrassingen veroorzaken en meer interbestuurlijke teams vormen die samen aan opgaven werken. Vertrouwen volgt uit voorspelbaar gedrag.
"Structurele taken vragen om structurele bekostiging"
Het moet gebeuren in de regio
Een derde stevige inhoudelijke lijn in het rapport is de nadruk op gebiedsgericht werken en regionale agenda’s. De studiegroep stelt dat nationale opgaven regionaal landen. En alleen al om die reden dus ook regionaal moeten worden opgebouwd. Het rapport pleit voor regionale kansenagenda’s, waarin overheden samen met inwoners en maatschappelijke partners de opgaven vertalen naar keuzes, naar prioriteiten en uiteindelijk naar uitvoerbare, gedragen programma’s.
Daarmee wordt de regio niet alleen uitvoeringsplek, maar ook een strategische plek. Het rapport spreekt daarbij ook een bestuurlijke hoop uit: bundel programma’s en verbind bestaande instrumenten, in plaats van steeds nieuwe initiatieven of pilots te beginnen. Je zou dat kunnen zien als een waarschuwing tegen programmastapeling. De overheid heeft, met andere woorden, geen gebrek aan plannen. Ze leidt niet aan ideeënarmoede. De overheid heeft een gebrek aan samenhang.
De aard van de financiering
Vervolgens dat onvermijdelijke onderwerp: pecunia. De harde pegels. Ook hier pleit het rapport voor een wezenlijke verandering. Die in de kern al net zo logisch is als de eerder aangedragen bouwstenen: structurele taken vragen om structurele bekostiging. Dat leidt tot minder versnippering en zorgt voor meer voorspelbaarheid in de financiële relatie.
Wie dit louter als een technisch argument leest, mist de kern. Want achter die financiële relatie zit een cultuurvraag verborgen: zie je medeoverheden als partners? Of als uitvoerders die je via potjes en voorwaarden strak moet sturen? Een specifieke regeling, dan wel pilotfinanciering, is immers ook een manier van controleren en verantwoorden. Structurele financiering kan dus worden gezien als een signaal van (structureel) vertrouwen.
Voor als het misgaat
En ook de laatste bouwsteen is opvallend. En nieuw, bovendien: conflictbemiddeling, in de vorm van het Overhedenoverleg. De studiegroep vindt dat zo een proces moet worden vormgegeven, waarmee verschillen van inzicht vroegtijdig worden besproken. Zodat het niet escaleert. Dat klinkt zwaar, maar het is vooral realistisch: nu nemen verschillen van inzicht maar al te vaak een andere route. Door te lekken via de pers. Door Kamervragen te (laten) stellen. Via juridische procedures. En dus stelt het rapport onomfloerst vast: ook als het botst, moeten we een bestuurlijk-volwassen manier hebben om eruit te komen.
"Als het botst, hebben we mogelijk conflictbemiddeling nodig"
In vergelijking met Ter Haar: zelfde diagnose, andere fase
Om te begrijpen wat er nieuw is aan het rapport Polman, gaan we terug naar 2020. In dat jaar presenteerde de eerste Studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen, onder leiding van Bernard ter Haar, haar eindrapport Als één overheid – slagvaardig de toekomst tegemoet! Ook dat rapport had een stevige kern: de samenleving heeft overheden nodig die door intensieve samenwerking als één overheid opereren. Juist omdat de grote opgaven zich nu eenmaal niet aan bestuurlijke grenzen houden.
Wie beide rapporten naast elkaar legt, ziet meteen: de diagnose is grotendeels dezelfde. Maar je ziet ook een verschuiving: in toon, in focus en zelfs in urgentie. Ter Haar valt te lezen als een leer- en verbeterrapport. Polman is veeleer een reset- en borgingsrapport. De een probeert het systeem beter te laten werken; de andere constateert dat het systeem inmiddels zó onder spanning staat dat het eerst gerepareerd moet worden.
Ter Haar werkte casusgericht en liet, via de grote dossiers als wonen, de ggz en de transitie in energie en warmte, zien waar het stelsel wrong. Daarmee maakte het rapport inzichtelijk dat beleidsambities, financiering en uitvoeringskracht lang niet altijd in harmonie tot resultaat leiden. Polman neemt diezelfde werkelijkheid als uitgangspunt. Maar juist systeemgericht. De boodschap: als je de interbestuurlijke relaties niet onderhoudt én verbetert, krijg je geen slagvaardigheid. Zelfs niet als je de instrumenten op papier goed regelt.
Polman benoemt dat expliciet: samenwerking moet niet voelen als hiërarchie. Het rapport onderstreept respect voor ieders rol. Juist om interbestuurlijke samenwerking duurzaam te maken. Een subtiele, maar belangrijke verschuiving.
"Ter Haar valt te lezen als een leer- en verbeterrapport; Polman is veeleer een reset- en borgingsrapport"
Waarom 2025 voelt als ‘Ter Haar plus vijf jaar praktijk’
Je kunt Samen bouwen aan resultaten lezen als een Ter Haar-plus: dezelfde diagnose, dezelfde opgavegerichte logica, maar met vijf jaar extra praktijkervaring waarin duidelijk is geworden dat verbeterideeën alleen werken als je die ook borgt. En borging betekent: afspraken vooraf, uitvoerbaarheidstoetsen, voorspelbare financiering, en een conflictmechanisme als het vastloopt.
Alles overziend: de motor is de relatie
Wie door de ogen van de (Staat van de) uitvoering kijkt, ziet het al jaren: de grootste vertrager is niet het gebrek aan plannen, maar het gebrek aan samenhang. En samenhang ontstaat niet vanzelf. Het rapport Samen bouwen aan resultaten zegt dat zonder omwegen. Door terug te gaan naar de kern: samenwerking vraagt om heldere afspraken, om voorspelbaar gedrag, om vertrouwen in elkaar. En om structurele financiering voor structurele problemen.
Ter Haar liet in 2020 zien hoe de overheid slagvaardiger kan worden als ze als één overheid durft te handelen. Polman zegt in 2025: dat kan alleen als overheden zich ook daadwerkelijk als één overheid voelen: in het gezamenlijk formuleren van de opgave. Maar evenzeer in de dagelijkse omgang. En vooral op die momenten dat het spannend wordt.
Ton Baetens