Sandra van Thiel: ‘We mogen in onze handjes knijpen met onze uitvoeringsorganisaties’

Artikel | 25-04-2024 | 10:00

Sandra van Thiel is professor Publiek Management aan de faculteit Bestuurskunde en Sociologie aan de Erasmus Universiteit te Rotterdam, waar ze leider is van het onderzoeksteam Organisatie & Management. Ze is gespecialiseerd in uitvoeringsorganisaties, en dan met name de relatie tussen de ministeries en uitvoeringsorganisaties. Daarnaast was ze onder meer directeur van Netherlands Institute of Government (2004-2009), coördinator van het parlementaire onderzoek naar privatisering en verzelfstandiging van overheidsdiensten in de periode 1990 - 2010 (uitgevoerd in 2011-2012), vicedecaan van de faculteit der Managementwetenschappen aan de Radboud Universiteit Nijmegen (2015-2020) en hoofdredacteur van de International Journal of Public Sector Management (2015-2023).

Door allerlei fouten en schandalen bij uitvoeringsorganisaties als de Belastingdienst en het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) klinkt vaak dat de uitvoering in Nederland een zooitje is. Hoe staat het ervoor?

‘De uitvoering staat er heel goed voor, we mogen echt blij zijn dat we in Nederland wonen. Uiteraard gaan er ook dingen fout, maar wat mij daarbij het meest irriteert is dat de schuld heel vaak bij de uitvoeringsinstanties wordt gelegd. Soms ligt daar ook wel een oorzaak, maar vaak is het niet de enige en misschien ook niet de grootste oorzaak. In de nasleep van de toeslagenaffaire zijn verschillende rapporten uitgekomen die dat bevestigen. Denk aan de rapporten van Piet Hein Donner (“Omzien in verwondering” deel 1 en 2), het rapport “Klem tussen balie en beleid” van de Tijdelijke Commissie Uitvoeringsorganisaties en recentelijk het rapport “Blind voor mens en recht”. Voor mij waren die rapporten een moment van: hèhè, eindelijk zegt iemand anders het ook een keer.’

‘Het is allemaal leuk en aardig om uitvoeringsorganisaties de kop van jut te maken, maar eerlijk is het niet’

Wat is de rode draad in die rapporten?

‘Ze laten zien dat er meerdere oorzaken zijn voor de problemen in de uitvoering. Dat begint bij beleid dat niet goed in elkaar zit en niet goed uitvoerbaar is. Maar het heeft er ook mee te maken dat er niet genoeg geld naar de uitvoering gaat en dat er veel onduidelijk is over wie in de uitvoering waarvoor verantwoordelijk is.

Ook politici in de Tweede Kamer zijn debet aan het probleem, zij hebben allerlei onrealistische verwachtingen en denken dat wat ze vandaag besluiten, morgen wordt uitgevoerd. Uitvoeringsorganisaties zelf durven vaak geen nee te zeggen tegen beleid en politiek, omdat ze graag dienstbaar willen zijn. Of uitvoeringsorganisaties zeggen wel nee, maar daar wordt niet naar geluisterd.

Er zijn dus veel meer oorzaken dan alleen slechte uitvoering of falende ambtenaren, maar dat haalt de kranten en tv-uitzendingen niet. Het rapport “Blind voor mens en recht” legt de schuld ook duidelijk bij de politiek, maar daarna heb ik niets meer van het rapport gehoord. Het is allemaal leuk en aardig om uitvoeringsorganisaties de kop van jut te maken, maar eerlijk is het niet.’

Uitvoeringsorganisaties vangen buitensporig veel wind.

‘Nou ja, er zijn maar een paar uitvoeringsorganisaties die in het nieuws komen. Veel uitvoeringsorganisaties zijn bij het grote publiek nauwelijks bekend. Wie heeft er weleens gehoord van de Kamer voor de Binnenvisserij, het Bureau Architectenregister, de grondkamers of de Faunaraad? De beeldvorming wordt heel erg bepaald door een focus op wat er fout gaat bij slechts een paar organisaties.’

‘Ik wil niet afdoen aan de ellende van de toeslagenaffaire, maar dat gaat slechts om een fractie van wat de Belastingdienst doet’

Veel uitvoeringsorganisaties bedienen de burger direct. Is dat een van de redenen waarom uitvoeringsorganisaties zoveel klappen opvangen?

‘Dat zal er zeker mee te maken hebben, maar het heeft er ook mee te maken dat de media niet berichten over wat er allemaal goed gaat. Ik wil niet afdoen aan de ellende van de toeslagenaffaire, maar dat gaat slechts om een fractie van wat de Belastingdienst doet. Het UWV was een tijd geleden ook in het nieuws omdat zeshonderd gevangenen toch een uitkering hadden gekregen, terwijl die eigenlijk stopgezet had moeten worden. Ja, sorry, overal waar gewerkt wordt, worden foutjes gemaakt. Die kunnen ook weer gecorrigeerd worden. Het gaat om zeshonderd mensen die onterecht een uitkering hebben gehad, dat is echt peanuts op het totaal van wat het UWV uitkeert.

Stel dat je ontevreden bent over je telefoonabonnement of iets dergelijks: dan zeg je je abonnement op en zoek je een andere provider uit. Maar die optie heb je niet in het geval van een uitvoeringsorganisatie. We leggen hogere eisen en standaarden op aan publieke organisaties dan aan private bedrijven. Neem Philips, dat bedrijf weet dat zo’n vijf procent van de geproduceerde broodroosters bij voorbaat al niet werkt. Maar om honderd procent van de broodroosters functioneel te maken, zouden er zoveel extra investeringen gedaan moeten worden, dat de prijs te hoog wordt en niemand meer een broodrooster van Philips koopt. Het bedrijf neemt het dus voor lief dat vijf procent van de klanten terugkomt met een kapot apparaat en recht heeft op een nieuw apparaat. Bij een bedrijf vinden we zoiets volkomen normaal, maar de uitvoeringsorganisaties mogen geen enkele fout maken. Dat heeft natuurlijk ook te maken met de kwetsbaarheid van de burgers die ervan afhankelijk zijn. Als we echt willen dat de uitvoering geen enkele fout maakt, dan heb je veel meer handjes nodig en dat betekent dat er veel meer geld bij moet.’

‘Het is lastig om de grote massa aan te spreken en te overtuigen, het verhaal van de uitvoering is ook maar moeilijk zichtbaar en niet sexy’

Kan er wel iets gedaan worden aan het slechte imago van de uitvoeringsorganisaties?

‘Uit onderzoek weten we dat veel burgers helemaal niet weten wat uitvoeringsorganisaties zijn. Voor hen is het allemaal “de overheid”. Daarnaast zijn veel burgers er ook niet in geïnteresseerd. Het enige wat ze interesseert is dat ze een uitkering of toeslag op tijd krijgen uitbetaald en dat er geen fouten worden gemaakt. Als dat niet gebeurt, willen ze dat “de” overheid ingrijpt, terwijl de overheid in veel situaties helemaal niet kán ingrijpen en al helemaal niet op het niveau van uitvoeringsorganisaties. Ik kan die houding tegenover de uitvoeringsorganisaties best begrijpen, maar feit is dat we het niet zo georganiseerd hebben.’

Moet de burger zijn verwachtingen van uitvoeringsorganisaties naar beneden bijstellen?

‘Het vooroordeel van burgers over publieke organisaties is helaas vrij consistent. Je kunt daar allerlei informatie tegenaan gooien, maar dat helpt niet echt. Als het de overheid is, zal het wel minder zijn dan wanneer het een privaat bedrijf is, is de gedachte. We weten ook dat veel burgers tevreden zijn over individuele contacten met publieke organisaties, maar dat ze toch geen hoge pet op hebben van Den Haag. We hebben daarvoor nog geen verklaring. Op individueel niveau kan ik best aan mensen uitleggen waar de problemen met de uitvoering vandaan komen, maar dat effect ebt vrij snel weer weg. Het is lastig om de grote massa aan te spreken en te overtuigen, het verhaal van de uitvoering is ook maar moeilijk zichtbaar en niet sexy. Daarnaast is het moeilijk opboksen tegen de beeldvorming in de media.’

Wat valt er te doen aan de focus van de media op incidenten?

‘Daar valt moeilijk iets aan te doen. Ik probeer in interviews weleens naar voren te brengen dat het voor het overgrote deel gewoon goed gaat in de uitvoering, maar dat is niet nieuwswaardig.

Een ander voorbeeld: de NOW-regeling voor de looncompensatie van ondernemers die tijdens de coronapandemie in korte tijd werd opgetuigd door het ministerie en het UWV, door beleidsmakers en uitvoerders samen dus. Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Wouter Koolmees zei toen: we weten dat van deze regeling misbruik gemaakt zal worden, maar dat risico nemen we op de koop toe en gaan we later corrigeren. De NOW is dus heel snel in elkaar gezet, maar nadien zijn er in de media vrijwel geen verhalen verschenen dat de uitvoering maar een zooitje was. Dat komt omdat het allemaal vrij goed is verlopen, maar dingen die op rolletjes lopen, krijgen geen aandacht.

Wat ik lastiger vind, is dat er in de formatiegesprekken voor een nieuw kabinet wordt gesproken over de “onbetrouwbare overheid”. Alsof onze overheid zo onbetrouwbaar is! Het is kwalijk dat zoiets wordt gesuggereerd.’

‘In de formatiegesprekken wordt gesproken over de “onbetrouwbare overheid”. Alsof onze overheid zo onbetrouwbaar is! Het is kwalijk dat zoiets wordt gesuggereerd’

Wat is het grootste probleem in de uitvoering?

‘De problemen zijn heel divers, maar ik richt me vooral op de relatie tussen ministeries en uitvoeringsorganisaties. Daarin gaat veel mis – ik zeg weleens spottend dat ik een soort relatietherapiepraktijk heb. Er is veel wantrouwen tussen ministeries en uitvoeringsorganisaties. Ik vergelijk het soms met het lege nest-syndroom: als ouders hun uitwonende kinderen elke dag bellen om te vragen of ze dit en dat hebben gedaan, krijg je geen goede relatie. Wat zo’n relatie tussen ouder en kind vraagt, is wederzijds respect voor elkaars autonomie, deskundigheid en ervaring. Dat geldt ook voor de relatie tussen ministeries en uitvoeringsorganisaties. Natuurlijk zijn er tussen die twee wat afhankelijkheden, maar wederkerigheid is erg belangrijk en het helpt niet als ministeries zich als een controledriftige, drukzettende en niet-luisterende ouder opstellen. Daarover heb ik ook een boekje geschreven dat het erg goed doet in Den Haag: Leren loslaten: 10 lessen uit 25 jaar onderzoek naar de relaties tussen ministeries en uitvoeringsorganisaties.

De eerste les: de vorm is van minder belang, de relatie staat voorop. Daarmee maak ik geen vrienden, want de relatie veranderen is veel lastiger dan de vorm veranderen. Zo ligt er nog altijd een wetsvoorstel om van ProRail een zelfstandig bestuursorgaan te maken. Tsja, dat zou helemaal niets veranderen. Als er nu eens meer de samenwerking wordt opgezocht tussen het ministerie en ProRail: dan pas zul je effect zien. Gelukkig is dat al aan de gang.’

‘Het helpt niet als ministeries zich als controledriftige, drukzettende en niet-luisterende ouders opstellen’

Welke factoren spelen nog meer een rol in die de uitvoering kent?

‘De rol van de politiek is zoals gezegd ook problematisch. Want: veel te hoge verwachtingen, niet luisteren naar uitvoeringsorganisaties en wetten aannemen die niet goed uitvoerbaar zijn. Vanuit de politiek lijkt ook een gebrek aan interesse in de uitvoering te spelen. Als er voor Kamerleden bijvoorbeeld een technische briefing of werkbezoek bij een uitvoeringsorganisatie wordt georganiseerd, komen ze vaak niet. Dat snap ik niet. Je zou toch denken dat je wilt praten met de organisatie die straks jouw beleid gaat uitvoeren dat ten goede komt aan jouw achterban.

Het rapport “Staat van de Uitvoering” vind ik verder een uitstekende analyse van wat er fout gaat in de uitvoering. De uitvoeringsorganisaties trekken ook aan de bel, met knelpuntennota’s en dergelijken. Maar ja, die moeten dan wel opgepakt worden door beleid en politiek.

Ik heb ook met verbazing naar het Kamerdebat over het rapport “Klem tussen balie en beleid” gekeken. Dat was een aanfluiting en ging helemaal nergens over, ook omdat de meeste commissieleden van dat rapport al niet meer in het parlement zaten. Het debat ging niet wezenlijk over het rapport en was al helemaal geen bespiegeling op wat politici zelf kunnen doen om de situatie te verbeteren.’

Wat kunnen uitvoeringsorganisaties en hun medewerkers zelf beter doen?

‘Vaker nee zeggen tegen beleid en politiek. Er zijn schrijnende voorbeelden van situaties waarin uitvoeringsorganisaties ja zeggen, terwijl ze al weten dat het eigenlijk niet kan. Denk aan de uitvoering van het persoonsgebonden budget door de Sociale Verzekeringsbank (SVB), waarvan bij voorbaat al duidelijk was dat het niet uitvoerbaar was. Maar de staatssecretaris zei: ik heb het de Kamer beloofd, dus het moet. Vanuit een soort gedrevenheid de publieke zaak te dienen, heeft de SVB daarom ja gezegd. Dat valt te prijzen, maar tegelijkertijd is het verstandiger om nee te zeggen als je weet dat dat realistischer is.

Er is nu bijvoorbeeld discussie over het begrenzen van migratiestromen, maar dat is niet zomaar mogelijk omdat we ook aan Europese verdragen vastzitten. De uitvoering zou bij een plan om de migratie in te perken dus moeten zeggen: leuk dat dat plan er is, maar dan moet eerst de wet worden veranderd. Daarna zou het misschien pas kunnen.

Soms zegt de uitvoering trouwens nee, maar verandert dat richting de politiek in een ja. Secretaris-generaal Jan Hendrik Dronkers heeft dat de vergroening van uitvoeringstoetsen genoemd: van nee (rood licht) naar ja, mits of ja, tenzij (groen licht).

Het komt ook voor dat uitvoeringstoetsen – een mechanisme om te kijken of beleid uitvoerbaar is voor uitvoeringsorganisaties – worden genegeerd tijdens de politieke besluitvorming, terwijl dergelijke informatie wel in het wetgevingsdossier zit en dus bekend is. Of naar de uitvoerbaarheid wordt gekeken, hangt er erg vanaf in welk stadium je uitvoeringsorganisaties laat meepraten. Hoe vroeger zij mogen aanschuiven, hoe groter de kans is dat je iets krijgt dat uitvoerbaar is.’

‘Er wordt, zeker op ambtelijk niveau, veel gepraat en meer mensen zijn bewust bezig met de uitvoering. Maar daar blijft het bij. De politiek zou veel kritischer naar zichzelf moeten kijken’

Alexander Pechtold en Bart Snels geven in een interview met Overheid van Nu aan dat uitvoeringstoetsen mooi zijn, maar geen wondermiddel.

‘Uitvoeringstoetsen kunnen een heel krachtig mechanisme zijn, mits ze niet te laat worden toegepast. Maar verder dan het anekdotische weten we nog niet zoveel van uitvoeringstoetsen af, al doet een van mijn studenten er op dit moment wel onderzoek naar.’

Wat hebben we aan al die rapporten over de uitvoering die u in het begin van het gesprek noemde?

‘Ik had verwacht dat die rapporten tot meer besef en een bredere aanpak van de problemen zouden leiden, maar dat momentum lijkt alweer voorbij. Er wordt, zeker op ambtelijk niveau, veel gepraat en meer mensen zijn bewust bezig met de uitvoering. Maar daar blijft het bij. De politiek zou veel kritischer naar zichzelf moeten kijken en de aanbevelingen van de Tijdelijke Commissie Uitvoeringsorganisaties ter harte moeten nemen. Maar dat zie ik helemaal niet gebeuren. Na de verkiezingen van november is de Tweede Kamer weer gevuld met zestig procent nieuwe parlementariërs. Zij weten vaak helemaal niet hoe de uitvoering in elkaar zit. Het liefste zou ik hen allemaal bijpraten.’

Nederlandse uitvoeringsorganisaties versus die in het buitenland In haar onderzoek vergelijkt Van Thiel ook de Nederlandse uitvoering met die in andere landen. Binnen de landen van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) is de situatie in de uitvoering volgens de onderzoeker redelijk vergelijkbaar. ‘Elk land heeft zijn eigen schandalen en typen uitvoeringen, maar allemaal worstelen ze met problemen in de relatie tussen ministeries en uitvoeringsorganisaties. Hoe richt je die relatie in, wat zijn daarvan de uitgangspunten? Omdat veel ontwikkelde landen zo’n beetje met dezelfde problemen kampen, kan ik in Nederland soms een geschikte oplossing uit het buitenland presenteren. In Engeland krijgen beginnende ambtenaren bijvoorbeeld een soort handleiding over de uitvoeringsorganisaties: welke zijn er, welke wetgeving zit eraan vast? Een heel goed idee.’ In ontwikkelingslanden is de situatie van de uitvoering vaak een stuk ingewikkelder en sterker gepolitiseerd dan in de landen van de OESO, stelt Van Thiel. ‘In landen als China is er behoorlijk wat corruptie aan de top van de uitvoeringsorganisaties. En in Oost-Europa is het vaak zo dat uitvoeringsorganisaties op aandringen van de Europese Unie zijn opgericht. Dat kan problematisch worden als een bestuursmodel uit het ene land niet geschikt is voor een ander land. Dat zijn weer redenen waarom ik zeg dat we in Nederland in onze handjes mogen knijpen met onze uitvoeringsorganisaties.’