Alexander Pechtold en Bart Snels: ‘Beleidsambtenaren moesten maar eens een tijdje in de uitvoering werken (en politici trouwens ook)’
De politiek heeft geen idee van hoe de Belastingdienst, het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV), de Sociale Verzekeringsbank (SVB) en andere uitvoeringsinstanties in elkaar zitten. Sterker nog: politici maken het met allerlei wet- en regelgeving, moties en amendementen alleen maar ingewikkelder, stellen Alexander Pechtold en Bart Snels in hun boek Tot uw dienst. Tegenspraak door publieke dienstverleners. ‘Onze aanbeveling aan de uitvoering: praat een keer terug tegen de politiek!’
Tweede Kamerleden en beleidsmakers gaan te veel op de stoel van de uitvoering zitten, zeggen jullie in het boek. Is jullie boodschap alleen aan de politiek gericht?
Pechtold: ‘We richten ons vooral op politici en journalisten, maar ook op de mensen die in de uitvoering of het beleid werken. Uitvoering en beleid zijn helaas nog te veel gescheiden werelden en zeker over de uitvoering doen nog allerlei misverstanden de ronde, zoals dat je er minder zou verdienen en er geen carrière in kan maken. Maar als je ons boek leest, zul je concluderen: wie een succesvol beleidsambtenaar wil zijn, zal toch een paar jaar in de uitvoering gewerkt moeten hebben om er achter te komen dat beleid maken en brieven schrijven naar de Tweede Kamer direct consequenties kan hebben voor de mensen die in de uitvoering werken én daarmee vaak ook voor de burger.’
Snels: ‘Toen we allebei nog in de Tweede Kamer zaten, wisten we nauwelijks hoe de uitvoering precies werkt en hoe de relatie met de departementen en politiek zit. Dat stond ver van ons vandaan.’
| Alexander Pechtold was jarenlang Tweede Kamerlid en politiek leider van D66. Sinds november 2019 is hij algemeen directeur van het CBR. Bart Snels was Tweede Kamerlid voor GroenLinks en directeur van het Wetenschappelijk Bureau van die partij, en is sinds februari 2022 inspecteur-generaal bij de Inspectie belastingen, toeslagen en douane op het ministerie van Financiën. |
Alexander Pechtold: ‘Eenmaal in de uitvoering beland, schrok ik me rot: de cultuur van vastgeroeste paden, gemiste kansen, de traagheid’
Eenmaal in de uitvoering beland, schrokken jullie je rot. Waarom?
Pechtold: ‘Als ik voor mezelf mag spreken: de cultuur van vastgeroeste paden, gemiste kansen, de traagheid.’
Snels: ‘De bescheidenheid van de mensen in de uitvoering valt mij ook op, of dat nu in de leiding of de organisatie zelf is. Wat er van hen door de politiek wordt gevraagd, laten ze iets te gelaten over zich heen komen. In zekere zin zijn we nog steeds bezig met het emancipatieproces om de uitvoering luider te laten aangeven wat er eigenlijk wel en niet kan. Onze aanbeveling aan de uitvoering is dan ook: praat een keer terug tegen de politiek!’
Pechtold: ‘Een ontwerper van een auto zal er altijd primair mee rekening moeten houden dat die auto kan rijden. Maar de makers van wetten en beleid zijn niet altijd met die vragen bezig: gaat het straks ook werken, hebben de mensen er wat aan?’
Bart Snels: ‘De bescheidenheid en gelatenheid van de mensen in de uitvoering valt mij ook op, of dat nu in de leiding of de organisatie is’
Omdat de uitvoering direct met de burger werkt, is de uitvoering ook een makkelijk doelwit.
Snels: ‘Jazeker, zo spreken we in het boek ook mensen in de uitvoering die betrokken waren bij de afwikkeling van de waternood in Zuid-Limburg in 2021. De politiek beloofde veel te snel veel te veel, de burgemeesters en de mensen in de uitvoering moesten vervolgens tegen burgers zeggen dat dat niet kan. Dat zie je vaker.
Het parlementaire onderzoek naar de uitvoeringsorganisaties was eigenlijk de eerste keer dat de Tweede Kamer naar zichzelf keek en concludeerde dat politici de uitvoering zelf te ingewikkeld maken. Dat is een ommekeer, want vaak als er iets fout gaat in de uitvoering, wordt direct met de beschuldigende vinger naar de uitvoering zelf gewezen.’
Pechtold: ‘In het beste geval trekt de bewindspersoon dan zijn conclusies. Maar de rol van de Tweede Kamer, die voortdurend opjut, termijnen stelt en wel of niet budgetten verstrekt, speelt ook mee. Ook voor burgers is het zo makkelijk om kritiek op de uitvoering te hebben als het weer te lang duurt of te veel kost om een nieuw paspoort aan te vragen.
Ook in de klachtenprocedures bij het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (CBR) zie ik dat er een enorm gemakzuchtige opvatting tegenover de uitvoering heerst. Zo van: nou, wat een stelletje kneuzen daar bij het CBR! Maar mensen vergeten dan dat het je buurman, je zus of de keeper van je voetbalelftal is die in de uitvoering werkt. Dat zijn echt geen mensen die elke dag naar hun werk gaan om de boel daar te verkloten.’
| In Tot uw dienst – Tegenspraak door publieke dienstverleners gaan Pechtold en Snels in gesprek met verschillende mensen in de uitvoering. Herman Tjeenk Willink schreef een voorwoord en Mark Rutte een nawoord. In een van de casussen komt Joey van Iersel, werkzaam bij het UWV als re-integratiebegeleider, aan het woord. ‘Je hebt te maken met MS-DOS-achtige praktijken’, zegt hij in het boek. ‘Voor elk telefoongesprek van twintig minuten dat ik voerde, was ik ook twintig minuten administratie aan het doen. Ik voelde me geen re-integratiebegeleider – maar een registratiebegeleider.’ |
Alexander Pechtold: ‘Zodra het woord “interdepartementaal” valt, denkt iedereen: tel er nog maar twee jaar bij op’
Toch voelden jullie zelf ook frustratie over de uitvoering, toen jullie daarin terecht kwamen.
Pechtold: ‘Zodra het woord “interdepartementaal” valt, denkt iedereen: tel er nog maar twee jaar bij op.’
Snels: ‘Binnen mijn eigen domein is al jarenlang discussie over het vereenvoudigen van het toeslagen- en belastingstelsel. Politici hameren daar voortdurend op en dienen daar alsmaar nieuwe moties en amendementen over in. Dat maakt het werken voor de Belastingdienst nog veel moeilijker dan het al was.’
Pechtold: ‘Prima trouwens als je het woord “frustratie” gebruikt, maar we zien ondertussen wel een opgaande en positieve lijn. Er is wel degelijk verbetering te bespeuren bij de uitvoering, maar het mag wat sneller. De bovenbazen van de uitvoeringsorganisaties hebben de goede houding te pakken en proberen de mensen op de werkvloer de menselijke maat meer in acht te laten nemen. Maar uit het boek blijkt ook dat het vooral knelt bij het middenmanagement.’
Snels: ‘Er wordt dus hard gewerkt aan de menselijke maat, maar tegelijkertijd blijven de wet- en regelgeving razend ingewikkeld, zijn veel IT-systemen nog steeds verouderd en is er weinig tijd om daar wat aan te doen.’
Pechtold: ‘Zaken als de Wet open overheid (WOO) en de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) hebben idealistische doelen, maar hebben ook een keerzijde die we nauwelijks onderkennen. Zo komt er in het boek iemand bij het UWV aan het woord die vertelt dat hij voor één cliëntcontact al moet inloggen in zeven verschillende systemen.’
Alexander Pechtold: ‘Er is wel degelijk verbetering te bespeuren bij de uitvoering, maar het mag wat sneller’
'We hoeven geen extra geld en handen, maar laat ons alsjeblieft een beetje met rust’: die oproep deed de Belastingdienst vorig jaar in EW aan de politiek.
Pechtold: ‘Als het crisis is bij een uitvoeringsorganisatie, dan kun je wel elk uur de thermometer erin stoppen, maar je kunt ook denken: laten we het lichaam – in dit geval de uitvoeringsorganisatie – eerst de kans geven weer de baas te worden. De Belastingdienst krijgt keer op keer te maken met nieuwe moties, richtlijnen en berichten dat er institutioneel racisme zou zijn. Daarmee sla je zo’n organisatie steeds weer terug naar de beginstreep.’
Snels: ‘Veel uitvoeringsorganisaties hebben last van dezelfde problemen: verouderde IT-systemen, problemen met gegevensdeling en ook moeite om voldoende mankracht te vinden. Dat soort grote uitdagingen kun je alleen geleidelijk het hoofd bieden. Kijk naar de Belastingdienst: elk najaar hebben we het belastingplan dat met stoom en kokend water door de Tweede Kamer moet en daarna ook nog eens door de Eerste Kamer. Alle moties en amendementen die worden ingediend, moeten vervolgens razendsnel worden ingeprogrammeerd, zodat de aangiftecampagne op 1 maart kan beginnen. Als het met zo’n haast moet, heb je niet de tijd om alle systemen te veranderen.’
Pechtold: ‘Maar ondertussen heeft de Belastingdienst ook veel voor elkaar gekregen. Nog niet zo lang geleden werkten we nog met de blauwe enveloppen en nu wordt een deel van de digitale belastingaangifte al automatisch ingevuld. Enerzijds waarderen we te weinig wat er allemaal wél gebeurt, anderzijds schrijven we als uitvoerders nog te vaak brieven die je zelfs met een dubbele academische titel niet snapt.’
Alexander Pechtold: ‘Enerzijds waarderen we te weinig wat er allemaal wél gebeurt, anderzijds schrijft de Belastingdienst nog steeds brieven die je zelfs met een dubbele academische titel niet snapt’
Behalve op de politiek, richten jullie je pijlen ook op de media.
Pechtold: ‘Ook de media snappen niet hoe de uitvoering in elkaar zit. Even over mijn eigen winkel: één klagende opleider uit de rijleswereld krijgt van journalisten met zijn n=1-beleving de kans om van alles over het CBR te roepen, als zou alles en iedereen er zo over denken. De journalistiek pakt incidenten of de mening van een enkeling aan alsof er structureel van alles mis is. En daaruit komt vaak ook allerlei nieuwe regelgeving voort.
De maatschappij weet steeds minder goed het onderscheid te maken tussen incidenten, een menselijke fout en structurele problemen. Van dat laatste spreek je alleen als dezelfde fout verschillende keren voor komt. Soms gaat er gewoon ook iets mis, bijvoorbeeld bij de uithuisplaatsing van een kind. Dat komt ook omdat er in de uitvoering woest moeilijke beslissingen worden genomen, maar dat betekent niet dat opeens de héle jeugdzorg niet deugt.’
Snels: ‘In het parlementaire onderzoek naar de uitvoeringsorganisaties is ook gekeken naar de relatie tussen politiek en media. Daar kwam uit dat die twee elkaar opjutten: als er een incident in de uitvoering is, wordt daar politiek van gemaakt en staan Kamerleden bij de interruptiemicrofoon om weer om nieuwe regels te vragen. En als het incident maar groot genoeg is, komt er een nieuwe toezichthouder of een ander verantwoordingsmechanisme. Maar die maken de uitvoering alleen maar weer complexer. De Haagse systeemwereld heeft meestal de beste bedoelingen, maar staat te ver af van de wereld van burgers om op de stoel van de uitvoerders te gaan zitten.’
Alexander Pechtold: ‘Het idee van één loket voor de burger is mooi, maar als daarin niet alle informatie dagelijks wordt bijgewerkt, heb je er niets aan’
Wat kunnen beleidsmakers en politici doen ter verbetering?
Snels: ‘Het zou heel goed zijn als beleidsambtenaren een tijdje in de uitvoering zouden werken en andersom. Ook zou het goed zijn als Kamerleden echte interesse tonen in de uitvoering, op bezoek gaan, zich op de hoogte stellen van wat er in de uitvoering gaande is. Het zou ook goed zijn als de uitvoering zelf meer informatie aan de Kamer gaat geven, zodat die informatie niet gefilterd door allerlei departementslagen tot de politiek komt. Kortgezegd moet er een directere relatie tussen de politiek en de uitvoering ontstaan.’
Pechtold: ‘Vaak hoor je dat ambtenaren geen contact zouden mogen hebben met politici, maar uitvoeringsorganisaties zijn taakvolwassen genoeg om een objectief beeld van uitvoerbaarheid te geven. En als ik over het CBR spreek: alle mensen die bij ons werken, zijn echt wel in staat om het onderscheid te maken tussen een politieke vraag en een vraag naar hoe onze organisatie eigenlijk precies werkt.’
Snels: ‘Politici zouden het besef moeten ontwikkelen dat ze de richting van de samenleving kunnen aangeven, maar dat ze de vraag over hoe iets moet worden uitgevoerd aan de uitvoering overlaten.’
Pechtold: ‘Als je minder verkeersdoden wilt, dan kun je dat voor elkaar krijgen door de boetes te verhogen, door de maximumsnelheid te verlagen en bijvoorbeeld door een helmplicht voor fietsers in te voeren. Maar voordat politici zelf met dat soort ideeën komen, zouden ze aan de mensen in de uitvoering, die er elke dag mee bezig zijn, moeten vragen: jongens, hoe denken jullie dat we het veiliger kunnen maken? Dan kom je misschien op heel andere dingen uit.’
Bart Snels: ‘Achteraf denk ik: hadden we eerst maar aan de ouders gevraagd: wat is jullie overkomen en wat hebben jullie nodig om uit deze ellende te komen?’
Wat kunnen de uitvoeringsorganisaties zelf doen?
Snels: ‘Uitvoeringsorganisaties vinden het moeilijk om samen te werken. Als er iemand schuld heeft bij de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO), dan is dat vaak ook zo bij de SVB, de Belastingdienst of het UWV. Dan moet er informatie gedeeld worden en moet je met elkaar afstemmen om het probleem van de burger op te lossen. Dat vindt de uitvoering nog best lastig.’
Pechtold: ‘Uitvoeringsorganisaties kunnen zich ook elk jaar afvragen: is wat ik doe eigenlijk wel zinvol? Zijn er ook zaken die we niet per se hoeven te doen? We zijn altijd geneigd tot het toevoegen van extra taken – nog een inspectie, nog een nieuw telefoonnummer, nog een samengevoegd contactpunt, noem maar op. Het idee van één loket voor de burger is mooi, maar als daarin niet alle informatie dagelijks wordt bijgewerkt, heb je er niets aan.’
Snels: ‘Mensen die met de burger werken, weten het beste waar iets niet goed loopt. Uitvoeringsorganisaties moeten voldoende mechanismen hebben om dat soort signalen door te kunnen geven.’
Pechtold: ‘Uitvoeringsorganisaties zijn ook geneigd om bij vragen van burgers direct uit te gaan leggen hoe de regels zijn en waarom iets wel of niet kan. Dat leidt tot frustratie bij burgers. Misschien moeten we in plaats daarvan beginnen met de vragen: wat is je verhaal en wat kan ik voor je doen? Uitvoeringsorganisaties gaan heel veel praten als er iets aan de hand is, maar we moeten leren om daarvoor nog veel meer te luisteren.’
Snels: ‘Toen ik nog in de Tweede Kamer zat, moesten we wetgeving maken voor de hersteloperatie van de Toeslagenaffaire. Vanuit goede overwegingen regelden we razendsnel restituties en dat werd al snel een heel gebouw. Achteraf denk ik: hadden we eerst maar aan de ouders gevraagd: wat is jullie overkomen en wat hebben jullie nodig om uit deze ellende te komen?‘
Bart Snels: ‘Gemeenten en uitvoeringsorganisaties weten het beste waar de knelpunten zitten en wat je moet doen om het makkelijker te maken voor burgers en bedrijven. Gebruik die kracht voordat je nieuw beleid gaat ontwikkelen’
Er is overigens ook een uitvoeringstoets, een mechanisme om te kijken of beleid uitvoerbaar is voor de uitvoeringsorganisaties. Heeft de praktijk daar wat aan?
Er is overigens ook een uitvoeringstoets, een mechanisme om te kijken of beleid uitvoerbaar is voor de uitvoeringsorganisaties. Heeft de praktijk daar wat aan?
Pechtold: ‘Dat zijn hele mooie mechanismen die een tijdje werken, maar daarna heb je weer iets nieuws nodig. Dat geldt ook voor relatief nieuwe en ook mooie instrumenten als de invoeringstoets en knelpuntenbrieven. Als je niet oppast maken die de uitvoering vooral complexer. Hou die tools dus wel scherp waarvoor ze bedoeld zijn.’
Snels: ‘De uitvoeringstoets is een goed mechanisme, maar het nadeel is dat het beleid dan direct verdacht wordt op de departementen. Het beleid is dan ook al een heel eind in het proces, en dan mag er op zo’n laat tijdstip nog gezegd worden of het beleid uitvoerbaar is of niet. Eigenlijk zou er al aan de voorkant gekeken moeten worden naar uitvoerbaarheid.’
Pechtold: ‘Bij de uitvoeringsorganisaties zit een enorme drang om te zeggen dat een bepaald beleid hoe dan ook mogelijk is. Een advies dat aangeeft dat het eigenlijk niet kan, verandert door de molen richting de politiek in een advies dat aangeeft dat het wél kan.’
Snels: ‘Gemeenten en uitvoeringsorganisaties weten het beste waar de knelpunten zitten en wat je moet doen om het makkelijker te maken voor burgers en bedrijven. Gebruik die kracht voordat je nieuw beleid gaat ontwikkelen.’
Pechtold: ‘Toen de gasprijzen omhooggingen, werd dat direct gecompenseerd. Ook ik heb twee keer 185 euro gekregen, maar ik zou niet weten waarom. Ik heb gewoon geld cadeau gekregen, want het bedrag was veel hoger dan ik in mijn appartementje verstook. Durf als politiek ook eens te zeggen: als je iets heel snel wil, is de kans op een fout groot. Wil je iets langer de tijd nemen, dan is de foutmarge een stuk kleiner. Maak daar een bewuste afweging in.’