Jos Blank: ‘Voor het oplossen van problemen trekt de overheid veel te snel de portemonnee en dat werkt averechts’

‘Efficiëntie en kwaliteit zijn geen vijanden van elkaar, maar gaan hand in hand.’ Dat zegt Jos Blank, wetenschappelijk directeur van het Instituut voor Publieke Sector Efficiëntie (IPSE) en voormalig hoogleraar, op basis van decennialang onderzoek naar de publieke sector. ‘Als burgers moeten we eisen dat de overheid belastinggeld op een efficiënte manier uitgeeft.’ 

Beeld: ©Marijn Fidder
Jos Blank: ‘Het wordt niet altijd maar beter zodra er wordt samengewerkt, net zoals het niet altijd maar beter wordt als we aan schaalvergroting doen.’

Bij ieder probleem in de publieke sector, of dat nu op het gebied van onderwijs, zorg of justitie is, heeft de overheid volgens Jos Blank dezelfde reflex: de portemonnee trekken en met geld strooien.  

‘Vervolgens zie je dat die reflex vaak helemaal niet het beoogde doel bereikt,’ zegt Blank. ‘Daardoor loopt de doelmatigheid of productiviteit van een sector verder achteruit en blijft het probleem bestaan. Dat zie je nu met name in het onderwijs, waar steeds meer geld naartoe gaat, maar waar de kwaliteit tegelijkertijd achteruit holt.’ 

In de afgelopen verkiezingscampagne zag Blank politici als Frans Timmermans en Rob Jetten zeggen dat ze meer geld voor het onderwijs willen uittrekken. ‘Dan denk ik: je kunt veel beter de organisatorische problemen in het onderwijs aanpakken dan er weer extra geld tegenaan te gooien. Vrij recent is een hele stroom informatie over het onderwijs losgekomen via Follow the Money. Daaruit blijkt dat er bij de scholen nog ontzettend veel geld op de plank ligt. Geld is dus niet zozeer het probleem in het onderwijs, wel dat er een enorm tekort aan leerkrachten is en de werkdruk en regeldruk torenhoog zijn.’ 

‘Je kunt veel beter de organisatorische problemen in het onderwijs aanpakken dan er weer extra geld tegenaan te gooien’

Is de reflex om altijd de portemonnee te trekken op alle beleidsterreinen aanwezig?

‘Je ziet de reflex voornamelijk op de populaire beleidsterreinen, om het zo te zeggen: onderwijs, zorg en justitie. Daar worden altijd nieuwe problemen gesignaleerd. Neem justitie: de rechterlijke macht is overbelast, de politie niet voldoende uitgerust om cybercrime te bestrijden, enzovoorts. In de publieke sector moet er dan altijd weer meer geld op tafel komen, terwijl je er ook op een andere manier tegenaan kunt kijken. 

Bij de politie zijn bijvoorbeeld heel wat kostenbesparingen gerealiseerd door de automatisering van het boetesysteem. Vroeger stonden er twee agenten met een camera de hele middag met een politiewagen in de berm gestationeerd. Vervolgens werden de rolletjes naar het lab gebracht en ontwikkeld, en dan kwam de hele administratie in actie om de bonnen uit te sturen. De automatisering van dit proces heeft de afgelopen decennia enorme kostenbesparingen opgeleverd, maar daar hoor je niemand over. 

Het onmiddellijk trekken van de portemonnee kom je over de gehele breedte wel tegen, al zijn er ook wat minder sexy sectoren waar de hand wel op de knip wordt gehouden. Bij veel uitvoeringsorganisaties, waaronder het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS), het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) en de Sociale Verzekeringsbank (SVB) komen ze altijd prima uit met het geld en is de dienstverlening prima.’ 

‘Het is niet zo sexy om te zeggen dat je de boel wil reorganiseren, liever zeg je dat je ergens extra geld voor over hebt’

Waar komt de reflex om steeds de portemonnee te trekken vandaan?

‘Politici hebben de neiging om mooi weer te spelen en willen graag duidelijk maken dat ze hart hebben voor bepaalde zaken. Het is niet zo sexy om te zeggen dat je de boel wil reorganiseren, liever zeg je dat je ergens extra geld voor over hebt. Zeker in het laatste jaar voor nieuwe verkiezingen zie je dat politici de kiezer met geld willen paaien. 

Daarnaast zie je dat ambtenaren geen geld zullen laten liggen. Ze hebben altijd de neiging om hun invloed te vergroten: een grotere afdeling, meer zeggenschap, meer status, meer reputatie. En als tegen het einde van het jaar blijkt dat er nog geld over is, dan wordt dat hoe dan ook opgemaakt. En in andere organisaties, zoals ziekenhuizen of scholen, zou je wel gek zijn om extra geld niet aan te nemen. Dat blijft dus vaak gewoon op de bank staan.’ 

Is de reflex er altijd geweest?

‘Het begint altijd binnen het politieke proces. Sinds 2015, 2016 gaat het economisch voor de wind en toen de belastingopbrengsten meevielen, is men met geld gaan strooien. Tijdens de coronapandemie hebben we de ultieme situatie meegemaakt waarin van alles en nog wat overeind gehouden moest worden met extra financiële middelen. 

In de jaren tachtig gebeurde eigenlijk het omgekeerde, zulke periodes komen niet zoveel voor. Er was een forse crisis met hoge werkloosheid. Er moest gesaneerd worden en de kabinetten van Ruud Lubbers bezuinigden op allerlei gebieden. Juist door op het geld te gaan zitten en niet weer extra geld uit te geven, is in die periode de productiviteit van de publieke sector enorm gestegen. Het kan mensen aansporen om creatief en innovatief te zijn in de dienstverlening.’ 

‘Een bedrijf moet gewoon zijn best doen om de klant tevreden te stellen, anders gaat het uiteindelijk failliet - je zult in de publieke sector iets moeten creëren wat daarop lijkt’

Wat vaker reorganiseren en bezuinigen in plaats van er extra geld tegenaan gooien, dus.

‘Inderdaad. Het probleem van de publieke dienstverlening is dat er geen marktmechanisme bestaat. Een (privaat) bedrijf moet gewoon zijn best doen om de klant tevreden te stellen, anders gaat het bedrijf uiteindelijk failliet. Je zult in de publieke sector iets moeten creëren wat daarop lijkt. Je zou dat kunnen doen door goede afspraken te maken over wat je verwacht van de publieke dienstverlening, want dat is nu vaak in nevelen gehuld. Vervolgens kun je de sector afrekenen op de gemaakte afspraken. 

Neem het onderwijs: daar zien we al jarenlang een plukje scholen dat zwaar onderpresteert. In mijn optiek moet je die scholen dan sluiten. En als het gaat om agentschappen en zelfstandige bestuursorganen (zbo’s) als het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA) en de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND), zou je naar mijn mening vaker het management mogen vervangen als het niet goed gaat. Als burgers moeten we eisen dat de overheid belastinggeld op een efficiënte manier uitgeeft.’ 

De laatste jaren klinkt de kritiek dat de overheid juist al te veel als bedrijf wordt gerund.

‘Er is iets raars aan de hand met de overheid. Men heeft het in negatieve zin over de neoliberale agenda, maar laat ik als eerste zeggen: die is voor een deel geslaagd. Als ik vroeger een telefoontje wilde plegen, betaalde ik daar een cent of zestien per minuut voor. Daar kunnen we ons na de privatisering van de telecomsector niets meer bij voorstellen.

Bellen is zo goed als gratis. Zo zijn ook energie en watervoorzieningen die met succes op afstand van de overheid zijn geplaatst. 

Daarnaast hebben we marktwerking geïntroduceerd in sectoren waar die misschien helemaal niet thuishoort. Denk aan de zorg. We hanteren daar een soort dubbele filosofie. Aan de ene kant marktwerking, aan de andere kant geen goed toezicht op die markt. Als je in de zorg een daadwerkelijk goed functionerende markt wil hebben, moet je ook voldoende partijen hebben die met elkaar kunnen concurreren. Maar we hebben juist een consolidatie van zorgverzekeraars en ziekenhuizen gezien, waarmee de condities voor een goede vorm van marktwerking er niet meer zijn. De slechte uitkomsten liggen dan niet aan de marktwerking, maar aan het tekortschieten van beleid om die marktwerking mogelijk te maken. 

Zo is het ook in het onderwijs: de autonomie van de scholen moest vergroot worden via lumpsum-bekostiging. Het ministerie heeft ook een stapje teruggedaan van het onderwijsveld, maar daarvoor in de plaats zijn er heel grote onderwijsbesturen gekomen die dezelfde bureaucratie hebben ontwikkeld als het ministerie vroeger. Ook hier geldt: het is het niet dat het idee niet goed is, de uitvoering laat gewoon te wensen over.’ 

‘In het beleid heerst de gedachte dat efficiëntie een vies woord is en strijdig is met het leveren van hoogwaardige dienstverlening’

Marktwerking heeft in uw ogen ten onrechte een slechte naam gekregen.

‘Ja. Het heersende idee is dat New Public Management - een stroming uit de bestuurskunde die vanaf de jaren negentig allerlei bedrijfsvoeringstechnische zaken in het beleid heeft gebracht - heeft geleid tot almaar lagere kwaliteit van de dienstverlening van de overheid. Die kritiek gaat zo ver dat efficiëntie een soort synoniem voor bezuinigen is geworden. 

Maar je ziet juist het omgedraaide: organisaties winnen aan kwaliteit als zij scherp zijn op het efficiënt organiseren van zaken, bijvoorbeeld door een goede verzuimbegeleiding te bieden of het optuigen van een centrale inkoop. Uit veel onderzoek van het IPSE blijkt dat efficiëntie en kwaliteit geen vijanden van elkaar zijn, maar hand in hand gaan. In het beleid heerst alleen de gedachte dat efficiëntie een vies woord is en strijdig is met het leveren van hoogwaardige dienstverlening.’ 

Wat moet de ambtenaar zich hiervan aantrekken?

‘De politiek komt vaak met allerlei verschillende wensen die alles bij elkaar moeilijk uitvoerbaar zijn. Ik reken het ambtenaren aan dat zij zo’n sterke loyaliteit hebben dat ze al die wensen proberen te verwezenlijken. Vanuit de ambtenarij mag ook weleens gezegd worden: al die wensen gaan in de uitvoering allerlei problemen opleveren. Daarnaast is het ook zo dat de ambtenarij een eigen dynamiek heeft die de efficiëntie niet altijd ten goede komt. Ik heb vaak genoeg regelingen bedacht zien worden door ambtenaren, waar politici zelf nog niet aan gedacht hadden. 

Enkele jaren geleden deed ik onderzoek naar het functioneren van kerndepartementen. Het viel daarin op dat het ene ministerie veel efficiënter opereert dan het andere. De beschikbare budgetten zijn historisch bepaald en hebben geen directe relatie met de werklast van een ministerie. Daar zou ook een slag gemaakt kunnen worden. 

Vergelijkbaar is dat de jeugdzorg voor de verschillende gemeenten heel anders uitpakt - dat heeft te maken met de manier waarop het wordt georganiseerd. Ook bij gemeenten zouden ambtenaren zich dus vaker kunnen afvragen of er niet scherper aan de wind gezeild kan worden. Er zijn meer dan driehonderd gemeenten in Nederland: kijk ook eens bij je buren hoe zij het regelen. Er is veel informatie beschikbaar en ook benchmarks van de gemeentelijke voorzieningen. Doe daar je voordeel mee.’

‘Ik reken het ambtenaren aan dat zij zo loyaal zijn aan de politiek dat ze alle wensen proberen te verwezenlijken – er mag ook weleens gezegd worden: al die wensen gaan in de uitvoering allerlei problemen opleveren’

Het rijk, provincies, waterschappen, gemeenten en andere medeoverheden weten elkaar in het kader van interbestuurlijke samenwerking steeds vaker te vinden. Komen die initiatieven de efficiëntie van de overheid ten goede?

‘Op het punt van interbestuurlijke samenwerking is best wat efficiëntie te behalen. Zo heb ik in het verleden onderzoek gedaan naar de lokale belastinginning, waarin je ook ziet dat gemeenten soms met elkaar samenwerken of met elkaar een private partij inhuren. Daar zitten best wat voordelen aan. Naar dit onderwerp zouden we wel eerst meer onderzoek moeten doen, zo gaan we ons komend jaar verdiepen in de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). 

De gedachte dat het altijd maar beter wordt zodra er wordt samengewerkt, moeten we in ieder geval niet hebben. Net zoals meer schaalvergroting altijd maar beter zou zijn. Uit ons onderzoek naar gezamenlijke afvalinzameling van gemeenten blijkt ook dat er een punt zit vanaf waar het niet meer loont om op te schalen.’

Er zijn ook interbestuurlijke samenwerkingsvormen die niet draaien om specifieke taken als afvalinzameling of belastinginning, maar om grotere opgaven als het klimaatadaptief maken van een groot gebied.

‘Die samenwerkingen zijn heel interessant, maar laten zich minder makkelijk onderzoeken dan bijvoorbeeld een samenwerking op het gebied van afvalinzameling. Dan weet je precies hoeveel ton afval er wordt verzameld, hoe vaak, voor hoeveel huishoudens, enzovoorts. Dat is makkelijk rekenen. Het wordt lastiger als je op een beleidsterrein komt waarop effectiviteit het belangrijkste is – veiligheid, bijvoorbeeld. Hoe ga je veiligheid meten? Je kunt naar het aantal inbraken in een gebied kijken, maar mensen kunnen zich los daarvan ook gewoon onveilig voelen.’ 

‘Ik zie voor de komende tijd allerlei intenties om weer veel geld uit te gaan geven, zonder dat daarvoor goed uitgewerkte plannen klaarliggen’

Wat is uw advies aan het nieuwe kabinet dat straks zal aantreden?

‘Ten eerste zou ik zeggen: pas op de kleintjes. Ik zie allerlei intenties om weer veel geld uit te gaan geven, zonder dat daarvoor goed uitgewerkte plannen klaarliggen. Het gaat nu goed in Nederland, maar ik denk dat we vroeg of laat de rekening gepresenteerd krijgen voor onze reflex om altijd de portemonnee te trekken. Zet wat geld opzij voor moeilijkere tijden, dus. 

Ten tweede vind ik dat de schaalvergroting op sommige plekken te ver is doorgeschoten. Ik zou overwegen in sommige situaties tot splitsingen over te gaan, bijvoorbeeld in de gezondheidszorg. De verschraling is daar nu zo sterk dat de spoedeisende hulp op sommige plekken moet sluiten. Ook zou ik binnen het onderwijs die nieuw ontstane bestuurslaag, zoals ik eerder besprak, eruit proberen te slopen. Over de enorme bedragen die zijn weggezet voor het stikstofprobleem en de energietransitie heb ik ook mijn twijfels. In beide gevallen zijn er, denk ik, eenvoudiger oplossingen om een impuls aan deze opgaven te geven.’ 

Jos Blank is gepromoveerd in de econometrie en wiskundige economie. Momenteel is hij wetenschappelijk directeur van het Instituut voor Publieke Sector Efficiëntie (IPSE). Hij heeft zo’n veertig jaar ervaring in het onderzoeken van de efficiëntie (productiviteitsmeting) van de publieke sector. Hij is, of was, onder meer verbonden aan de Technische Universiteit Delft, de Erasmus Universiteit Rotterdam, het Sociaal en Cultureel Planbureau, het Centraal Bureau voor de Statistiek en onderzoeksbureau Ecorys.  

Op discussieforum Me Judice publiceert hij regelmatig essays en opiniestukken, waaronder kort geleden een artikel over ‘hoe de Nederlandse overheid al veertig jaar de ziekte van Baumol in de publieke dienstverlening aanwakkert’. De productiviteit in de publieke sector neemt al decennialang af, betoogt Blank in het stuk, terwijl de kwaliteit niet verbetert of zelfs verslechtert. Dat is volgens Blank het gevolg van drie chronische aandoeningen van het overheidsbeleid: beleidsobesitas, het kwaliteitssyndroom en de schaalkwaal. Op deze website is het artikel te lezen en op deze website een deel van het onderliggende onderzoek.

Het Instituut voor Publieke Sector Efficiëntie (IPSE), ook wel: IPSE Studies, is in 2007 opgericht aan de TU Delft bij de faculteit Techniek, Bestuur en Management. In 2016 zijn de activiteiten, waaronder analyses en rapporten over uitvoeringsorganisaties, ondergebracht in een zelfstandige organisatie. De rapporten die het IPSE uitbrengt, worden niet altijd even goed gelezen, merkt Blank op. ‘Er zijn voorbeelden van intensief gebruik. Maar er zijn ook veel rapporten waarvan de politiek en ambtenarij geen kennisnemen of waarvan de uitkomsten niet opportuun zijn.’ Zo waarschuwde het IPSE dat ongebreidelde schaalvergroting in verschillende sectoren niet de juiste weg is.  

Blank: ‘In de gezondheidszorg is er een flinke schaalvergroting geweest: ziekenhuizen zijn gefuseerd en heel groot geworden. Maar te grote instellingen leiden ook tot een nieuwe stroom van regels en protocollen. Je ziet dat ziekenhuizen beter zouden functioneren als ze iets kleiner zouden zijn. Maar met die boodschap doet de politiek niets. Big is beautiful blijft het devies, terwijl het eigenlijk niets oplevert.’ 

Lees hier alle publicaties van het IPSE