Glasvezel in de polder: waar de markt faalt, stapt de overheid in
Marktpartijen zagen geen brood in het aanleggen van een glasvezelnetwerk in de buitengebieden van het Rivierenland, dus besloot een samenwerking van zeven gemeenten dat zelf te doen. Daaruit werd de Uitvoeringsorganisatie Breedbandnetwerk Rivierenland (UBR) geboren. ‘Gekscherend zeg ik weleens: wat zou er gebeuren als we in de riolen ook een retourleiding voor bier en limonade zouden aanleggen? Nou, dan wist ik het wel, dan waren Heineken en Coca Cola er als de kippen bij.’
Er doen zeven gemeenten mee aan de UBR: Culemborg, Maasdriel, Neder-Betuwe, Tiel, West Betuwe, West Maas en Waal en Zaltbommel. Kees Zondag is vanaf het eerste moment bestuurlijk verantwoordelijk voor het project en Stan Herms is directeur van de UBR.
Waarom besloten jullie zelf een glasvezelnetwerk aan te leggen?
Zondag: ‘Snel internet is geen hebbedingetje, maar een nutsvoorziening. Dat hebben wij in de gemeentelijke samenwerking vastgesteld. Maar we stelden ook vast dat de markt er geen brood in zag om ook de buitengebieden van onze gemeenten aan te sluiten, dus vandaar ons doel: het aanleggen van een open glasvezelnetwerk met honderd procent dekking, zonder winstoogmerk.’
Hoe ver is het project?
Herms: ‘Het doel is om 8.880 adressen in het buitengebied van onze gemeenten aan te sluiten. Daarvan hebben zich er zo’n 7.300 adressen aangemeld voor een daadwerkelijke aansluiting. Momenteel hebben we al circa 6.100 adressen aangesloten, waarvan zo’n negentig procent ook daadwerkelijk gebruik maakt van de aansluiting.
We leggen dus niet alleen vanuit een nutsgedachte een netwerk aan, je ziet ook dat er heel veel behoefte aan is bij de eindgebruiker: inwoners, bedrijfsleven en onderwijsinstituten. De aansluitingen die we nog moeten realiseren, zitten veelal in rivierengebied en bij dijken en dat maakt
de aanleg lastiger. Maar onze ambitie is het om dit jaar in dat moeilijke gebied in ieder geval nog vijfhonderd adressen aan te sluiten. De overige adressen zullen we in 2024 aansluiten, is de verwachting.’
‘Ook al willen mensen geen glasvezel, toch leggen we in hun straat een klosje draad neer’
Wat is het verschil tussen jullie netwerk en dat van een marktpartij?
Zondag: ‘Er zijn twee essentiële verschillen. Ten eerste sluiten wij alle mogelijke adressen aan: ook al willen mensen geen glasvezel, toch leggen we in hun straat een klosje draad neer. Dat doen we ook op plekken waarvan het heel duur is om ze aan te sluiten, omdat we snel internet dus zien als een nutsvoorziening. Als een marktpartij het netwerk zou hebben aangelegd, zouden de dure adressen worden overgeslagen.’
Daarnaast is de UBR niet uit op winst. Aan het hele netwerk hoeven we geen geld te verdienen, als we maar quitte draaien is het goed. We halen uiteraard wel opbrengsten uit de vergoedingen die de internetproviders ons betalen voor het gebruik van het glasvezelnetwerk. Het hele project is gefinancierd door leningen die de deelnemende gemeenten zijn aangegaan en die kunnen worden afbetaald met de inkomsten vanuit de providers.’
Waarom wilde geen enkele marktpartij het netwerk aanleggen? Gekeken naar het aangesloten adressen dat glasvezel afneemt, is er blijkbaar wel vraag.
Zondag: ‘Dat is heel simpel: de investeerders die normaalgesproken geld willen verdienen aan de projecten van marktpartijen, willen een hoog rendement op hun geld hebben. Het wordt interessant vanaf een rendement van vijf of zes procent netto per jaar, en als je daarmee gaat rekenen kom je er onherroepelijk op uit dat je de moeilijker te bereiken en dus duurdere adressen nooit zult aansluiten. Om een idee te geven: één aansluiting in dichtbebouwd gebied kost ongeveer vijftienhonderd euro, in het buitengebied kost één aansluiting tot wel vijftienduizend euro.’
‘De rechter heeft heel snel gezegd: jullie hebben gelijk, het gaat hier om marktfalen, dus jullie mogen dat netwerk gewoon zelf aanleggen’
Toen marktpartijen er lucht van kregen dat jullie als gemeenten zelf het glasvezelnetwerk gingen aanleggen, hebben ze dat geprobeerd te dwarsbomen via een kort geding bij de kantonrechter.
Zondag: ‘En de kantonrechter heeft toen – op basis van de goedkeuring van de Europese Commissie – heel snel gezegd: jullie hebben gelijk, het gaat hier om marktfalen, dus jullie mogen dat netwerk gewoon zelf aanleggen. De rechter kwam ook tot die uitspraak omdat marktpartijen eerder al de kans hadden gehad om het netwerk aan te leggen, maar het niet gedaan hebben. Het komt erop
neer dat marktpartijen altijd op zoek zijn naar verdienmodelletjes en daarin opportuun mogen zijn en dat alleen de overheid het algemeen belang dient.’
Zijn andere gebieden naar aanleiding van de uitspraak van de Europese rechter ook met het aanleggen van een glasvezelnetwerk aan de slag gegaan?
Zondag: ‘Wij dachten na de uitspraak van Brussel dat de rest van regionaal Nederland ook wel zou volgen met de aanleg van zo’n netwerk in de buitengebieden. Maar wat schetst onze verbazing: veel gemeenten gaan toch gewoon in zee met een marktpartij en aanvaarden kennelijk dat een deel van hun inwoners nooit glasvezel zal krijgen. Dat marktfalen zie je bijvoorbeeld ook bij de dekking van mobiele telefonie: de bouw van telefoonmasten levert in buitengebieden te weinig op, dus daar staan ze iets verder van elkaar. Het resultaat: een minder goede dekking.’
‘Glasvezel zou wat ons betreft in het hele land neutraal moeten zijn - vroeger was het netwerk voor telefonie en internet ook neutraal omdat we toen de koninklijke PTT nog hadden’
Zijn jullie er teleurgesteld in dat andere gebieden toch met marktpartijen in zee gaan?
Zondag: ‘Ik ben er meer teleurgesteld dat de rijksoverheid glasvezel niet heeft verklaard tot nutsvoorziening. Met snel internet is het net als met riolen, vaarwegen en autowegen: de aanleg en het onderhoud daarvan is een taak van de overheid, en marktpartijen mogen die infrastructuur vervolgens tegen betaling gebruiken om hun diensten aan te bieden.
Gekscherend zeg ik weleens: wat zou er gebeuren als we in de riolen ook een retourleiding voor bier en limonade zouden aanleggen? Nou, dan wist ik het wel, dan waren Heineken en Coca Cola er als de kippen bij om met ons riolen te bouwen en te onderhouden.’
Herms: ‘Het is ook niet zo dat wij marktverstorend zijn door de aanleg van het glasvezelnetwerk, omdat marktpartijen er dus wel hun diensten op mogen aanbieden. Ons netwerk is honderd procent neutraal en open: iedereen mag er tegen betaling diensten via leveren.’
Zondag: ‘Glasvezel zou wat ons betreft in het hele land neutraal moeten zijn. Vroeger was het netwerk voor telefonie en internet ook neutraal omdat we toen de koninklijke PTT nog hadden: zij hebben een kopernetwerk aangelegd. Dat werd later doorverkocht aan KPN, waardoor het in private handen kwam.’
‘Sociaalmaatschappelijke diensten zoals zorg op afstand, en agrariërs met hun melkcomputers hebben ook een goed glasvezelnetwerk nodig’
Jullie kritiek op de marktwerking steekt dieper.
Herms: ‘Dat is ook omdat telefonie, televisie en internet maar een deeltje is van wat je met het aangelegde glasvezelnetwerk kunt doen. Zo doen de sociaalmaatschappelijke diensten steeds meer aan zorg op afstand en daarvoor heb je wel een hele snelle verbinding nodig. Of denk aan agrariërs die hun melkcomputers snel kunnen laten uitlezen door de klant. Ook wat dat betreft vinden we het belangrijk dat onze buitengebieden niet het kind van de rekening zijn en niet de voorzieningen krijgen waar ze recht op hebben.’
Hoe leiden jullie de samenwerking binnen de UBR in goede banen?
Zondag: ‘Het bestuur van de UBR is strak geregeld: de deelnemende gemeenten weten wat ze aan elkaar hebben en wat ze met elkaar hebben afgesproken. Zolang je een concreet doel nastreeft – een open glasvezelnetwerk aanleggen met honderd procent dekking – kun je elkaar goed vasthouden in de samenwerking. Als het doel maar overeind blijft, gaat het goed.
Wel is de gemeente Buren uiteindelijk uit de samenwerking gestapt. Dat was heel vervelend en wijt ik aan een stroming in de raad die denkt dat je zoiets aan de markt moet overlaten. Het uitvallen van de gemeente Buren was evenwel geen probleem voor de rest van het project: er kon een partij uitstappen zonder dat het einddoel in problemen kwam. En stel dat we het nu toch moeilijk krijgen: dan kunnen we het glasvezelnetwerk nog altijd verkopen, want dat zal nog decennialang een grote waarde vertegenwoordigen.’
Een gezamenlijk doel maakt het dus makkelijker om interbestuurlijk samen te werken.
Zondag: ‘Absoluut. Op het moment dat je interbestuurlijke samenwerking te hoog over het doel gaat formuleren, je te veel interpretatieruimte gaat geven, komt de samenwerking onder druk te staan. Dan komen er vaak verschillen van interpretatie en financiële mogelijkheden naar voren.
Het is dus zaak om van tevoren goed uit te zoeken of je hetzelfde einddoel hebt en maak ook een plan van hoe je dat doel samen kunt bereiken. Plan ook wat het kost, en bouw verschillende Go- of No go-momenten in. In het hele voorbereidingstraject zijn we verschillende keren langs geweest bij de raden van alle deelnemende partijen om te kijken of iedereen nog steeds hetzelfde doel voor ogen had.’
‘Zorg bij interbestuurlijke samenwerking dat je met elkaar eerst een concreet einddoel bepaalt, maak vervolgens een plan hoe je dat gaat bereiken en bouw verschillende Go- of No go-momenten in’
Welke sleutels tot goede interbestuurlijke samenwerking zien jullie nog meer?
Herms: ‘We zijn eigenlijk vanuit een soort projectsetting doorgegroeid naar een meer programmatische setting, waarbij we de doelstelling in eerste instantie ambtelijk hebben verkend en er later de bestuurlijke dimensie bij hebben gepakt. Toen hebben we bijvoorbeeld een portefeuillehoudersoverleg ingesteld. Het komt erop neer dat je alle niveaus laat weten wat je aan het doen bent: ambtelijk, bestuurlijk en politiek.
Daarnaast hebben we ook nieuwsbrieven over het project verstuurd en informatiesessies georganiseerd. Daardoor geef je de samenwerkende partijen nooit het gevoel dat ze in een fuik zwemmen waar ze nooit meer uitkomen.’
Ook al heeft de UBR geen winstoogmerk, jullie spelen in dit geval toch iets meer dan normaal marktpartijtje.
Zondag: ‘We zijn geen marktpartij: iedereen die een krabbeltje bij Stan zet, mag onmiddellijk zijn diensten aanbieden op het netwerk. Wel is het zo dat het netwerk op een gegeven moment afbetaald is, maar nog niet afgeschreven. Daarom hebben we de verwachting dat we het netwerk ooit wel zullen verkopen en het geld dat je daarmee binnenhaalt verdelen we dan over de deelnemende gemeenten.’
Stan: ‘Daarnaast moesten we wel een beetje in deze rol groeien. We moesten ook eerst uitzoeken of het wel mag: een netwerk realiseren zonder daar een winstoogmerk aan te verbinden. Ook hebben we veel vragen moeten beantwoorden, bijvoorbeeld of glasvezel nu een alternatief is voor 5G en hoe lang het netwerk in de grond blijft. Met elke groep die van invloed is, zul je de tijd en ruimte moeten nemen om ze te informeren over het nut en de noodzaak van glasvezel.’