Interbestuurlijk toezicht 2.0: niet meer alleen voor de bühne

Lange tijd bestond het toezicht van de provincie Groningen op haar gemeenten en waterschappen vooral op papier.  Na een ‘vernietigend’ evaluatierapport ging het roer om. ‘Het aardigste wat je erover kon zeggen was dat niemand gewond raakte, maar iets toevoegen deed het helemaal niet.’

Een gesprek met Ineke de Jonge en Dineke Meijering-Klaren van de provincie Groningen, Jaap Tel van de gemeente Groningen, en Martijn Dijkema van gemeente Het Hogeland over de manier waarop het IBT in de provincie Groningen is (her)ingericht.

In 1 minuut:

  • Gedeputeerde Staten zijn wettelijk verplicht toezicht te houden op een deel van de taken van gemeenten en waterschappen. Dit is ook wel bekend als het interbestuurlijk toezicht (IBT).
  • Elke provincie mag zelf bepalen hoe dat toezicht wordt ingericht.
  • In de provincie Groningen was het IBT lange tijd ‘toezicht op papier’. Het werd door zowel provincie als gemeenten ervaren als een last.
  • Daarom is gekozen voor een nieuwe vorm waarin overleg en samenwerking centraal staan.

Gemeenten en waterschappen zijn bij wet verplicht om in bepaalde zaken te voorzien. Het is aan Gedeputeerde Staten (GS) om te controleren of ze dat goed genoeg doen. Elke provincie moet daarom een vorm van toezicht inrichten, om te kijken of aan deze verplichting is voldaan. In de provincie Groningen gaat het om vijf domeinen: archief en informatiebeheer, huisvesting van vergunninghouders, ruimtelijke ordening, gebouwd erfgoed en archeologie, en de wet algemene bepalingen omgevingsrecht (WABO).

‘Het oude toezicht was net een stoplicht: groen was goed, rood was niet goed’

Hoe zag dit toezicht er voorheen uit in Groningen?

Dijkema: “Het was net een stoplicht. Je had een lijstje met dingen waar je als gemeente aan moest voldoen, en dan was het aan het college van B&W om op een rijtje te zetten of we daaraan hadden voldaan. Die paragraaf werd opgenomen in de jaarrekening en begroting, en dat stuurde je dan door naar de provincie. Daaruit kwam een waardering: goed was groen, niet goed was rood. Oranje was er niet eens volgens mij.”

De Jonge: “Die kleurcodes mochten al snel niet meer, die riepen irritaties op. Toen werd het goed-matig-slecht. Maar toen werd alles matig. Wat ook heel onbevredigend was. Er was geen enkele ruimte voor nuance.”

Dijkema: “De gemeenteraad wist ook niet goed wat ze met die paragraaf moest. Het werd daarom nauwelijks gelezen, en er werden nauwelijks vragen over gesteld. Het was echt een beetje voor de bühne.”

‘Alles werd als matig beoordeeld’, hoor ik jullie zeggen. Waarom was dat een probleem?

De Jonge: “De collega’s die toezicht moesten houden, hadden helemaal niet het gevoel dat ze inzicht hadden in hoe het er daadwerkelijk aan toe ging bij gemeenten.”

Dijkema: “Het was ook heel generiek. Elke gemeente werd op dezelfde manier getoetst. Terwijl bij verschillende gemeenten verschillende dingen leven.”

De Jonge: “Inderdaad. We kregen van gemeenten ook te horen dat ze het gevoel hadden door een hoepeltje te moeten springen, terwijl het eigenlijk nergens toe diende.”

‘Gemeenten kregen het gevoel dat ze door een hoepeltje moesten springen, maar dat dat eigenlijk nergens toe diende’

Kwam het initiatief om het anders aan te pakken dan vanuit de gemeenten zelf, of van de provincie?

De Jonge: “De geluiden van ontevredenheid werden steeds sterker aan beide kanten. Wij hadden altijd al het plan om het IBT te laten evalueren en dat hebben we toen gedaan.”

Dijkema: “Het evaluatierapport was denk ik redelijk … vernietigend.”

De Jonge, grinnikend: “Daar is geen woord aan gelogen. Het aardigste wat je erover kon zeggen is dat er niemand gewond raakte, maar iets toevoegen deed het oude systeem helemaal niet. En je investeert wel hè? Je bent er als gemeente mee bezig, en als provincie ook. Er worden allemaal middelen ingezet voor iets wat niets toevoegt.”

En na dat rapport, wat gebeurde er toen?

Meijering: “Een begeleidingsgroep, een mix van provincie en gemeenten, is ermee aan de slag gegaan.”

De Jonge: “Dat de richting anders moest, daar waren we het snel over eens. Maar hoe dan, en welke richting, daar hebben we het uitvoerig over gehad.”

Tel: “Dan doe je dus eigenlijk al wat je nu ook doet: interbestuurlijk samenwerken.”

‘Eerst was het een afvinklijstje dat voor elke gemeente hetzelfde was, nu kijken we per gemeente welke risico’s er spelen’

Wat maakt het nieuwe, huidige toezicht anders dan het oude?

Tel: “Nu heb je interactie via gesprekken, in plaats van een rapportage-instrument. Die gesprekken vinden plaats tussen de domeindeskundigen van de provincie en de gemeente. Je inventariseert samen welke risico’s de taakuitvoering kunnen belemmeren. Die interactie is belangrijk omdat je zo risicogericht toezicht kunt houden.”

Dijkema: “En per gemeente hè? Want niet in elke gemeente spelen dezelfde dingen. In onze gemeente [Het Hogeland] heb je twee havens bijvoorbeeld, dat is heel anders dan een gemeente als Groningen. Waar je eerst een afvinklijstje had dat voor iedereen gelijk was, ga je nu kijken welke risico’s relevant zijn voor jouw organisatie, en jouw gemeente.”

Is dat niet ook lastig? Om je als gemeente zo kwetsbaar op te stellen?

Dijkema: “Zeker. Ik had in het begin wel een paar collega’s die dachten: ik ga toch niet aan de provincie vertellen waar ons dunne ijs zit?! Maar dat is wel de essentie. Daartoe moet je wel bereid zijn. En uiteindelijk helpt het om de kwaliteit te verbeteren. Daar heb je als gemeente zelf ook iets aan.”

Tel: “Ik merk dat je het intern goed moet toelichten. Iets een risico noemen roept vaak gelijk een reactie op, een verdediging. Terwijl dat niet de basis is voor het toezicht. Dat is om de risico’s te verkennen: waar moeten we het over hebben met elkaar?”

Met deze nieuwe vorm van toezicht staan gemeenten en provincie niet meer tegenover elkaar, maar naast elkaar.

En wat is de meerwaarde van ‘IBT 2.0’ voor de provincie?

Meijering: “Gemeenten en provincie staan nu niet meer tegenover elkaar, maar naast elkaar. Om er samen voor te zorgen dat de kwaliteit van het openbaar bestuur naar een hoger niveau wordt getild. En daar hebben de inwoners baat bij, want daar gaat het uiteindelijk om.”

De Jonge: “Een interessante ontwikkeling is ook dat er juist veel meer wordt besproken in die gesprekken dan alleen de taken waarop wij wettelijk toezicht moeten houden. Een voorbeeld is de Wet Digitale Overheid. Alle overheden moeten straks digitale informatie toegankelijk maken voor iedereen. Waarschijnlijk krijgen we een toezichttaak in de toekomst, maar daar gaan we niet op wachten. We kijken nu al hoe we elkaar kunnen versterken en helpen om op een bepaald niveau te komen. Dat is leuke bijvangst van deze manier van werken.”

Is het vele overleggen niet een grotere belasting voor gemeenten en provincie? Dat kan meer tijd en aandacht vragen.

Dijkema [denkt even na]: “Er is nu een herindelingsgolf bezig in de provincie. Dat maakt dit eigenlijk alleen maar relevanter. Waar we eerst vier IBT-coördinatoren hadden, hebben we er nu nog maar één. En ik zou het sowieso moeten doen, ook als ik bij een kleine gemeente zou werken. Dus ik weet niet of dat speelt voor mij.”

Tel: “Voor een grotere gemeente als Groningen was het juist wel even zoeken welke mensen aan tafel moesten zitten. Soms zitten we aan tafel met een flinke groep. En zelfs als je met één persoon aan tafel zit, zit er vaak nog een heel afstemproces achter. Daar zit wel een kwetsbaarheid.”

De Jonge: “Ja, daarin zijn we nog steeds een beetje aan het zoeken. Het is nog een beetje pionieren wat dat betreft.”

En wat als er, ondanks de afspraken, niets verandert en de provincie alsnog moet optreden?

De Jonge: “Natuurlijk blijft dat lastig. Maar wij denken dat, omdat de relatie beter is, het ook makkelijker is als de toon wat scherper moet worden. Als we het samen eens zijn geworden over een bepaald risico, dan kun je ook beter uitleggen waarom er een maatregel moet volgen. Want dat moet dan wel gebeuren.”

‘Het vraagt om de lange adem, niet de korte klap’

Welke tips zouden jullie andere provincies meegeven, die het toezichtsysteem wellicht ook anders willen inrichten?

De Jonge: “Zoek contact! Nodig ons uit om te vertellen hoe het werkt, of, leuker nog, kom een dagje meelopen. Het is nogal abstract als je het er zo over hebt, maar als je bij zo’n gesprek hoort over beeldbepalende en karakteristieke panden in een gemeente die beschermd moeten worden, dan raakt het ineens aan de werkelijkheid.”

Meijering: “En realiseer je: het gaat niet vanzelf. Je moet er tijd in steken om effect te krijgen, het gaat verder dan een belletje of mailtje. Er is veel wisselwerking nodig, maar het betaalt zich uiteindelijk terug.”

De Jonge: “Ik denk dat dat een hele waardevolle tip is. Je moet echt investeren, ook in je eigen organisatie. Het vraagt om de lange adem, niet de korte klap.”

Meer weten over het IBT in Groningen? Neem contact op via IBT@provinciegroningen.nl.