Suzanne Potjer: ‘Controle is als overheid niet langer een passend streven’
De klassieke polder is failliet. Toch proberen we met het oude repetoire de grote maatschappelijke transitievraagstukken aan te pakken. Het zijn vraagstukken die iets heel anders nodig hebben, ziet Suzanne Potjer – bestuurskundige en Chief Exploration Officer in opdracht van Agenda Stad. Drie jaar lang reisde zij door het Nederlandse samenwerkingslangschap, op zoek naar plekken waar maatschappelijke vernieuwing wél van de grond komt. In haar boek De polder is dood. Leve de polder! laat ze zien hoe wederkerigheid, experimenteerruimte en flexibiliteit de sleutel vormen tot wat zij een ‘vitale polder’ noemt. ‘De grootste verspilling van publiek geld zit in ons structureel niet-leren.’
Overheid van Nu spreekt Suzanne Potjer in haar eigen stad, Nijmegen. Dat is geen gemakzucht. De stad aan de Waal vormt een zeer passend decor bij het verhaal dat zij wil vertellen, zo laat ze vooraf weten. Een verhaal over het faillissement van ons klassieke poldermodel, maar vooral ook een verhaal over de totstandkoming van een nieuwe polder. En dat begint in de auto, vanaf het centraal station richting NYMA in Nijmegen-West.
Je spreekt binnenkort op de Dag van de Stad met als thema De vernieuwende stad. Wat kan men daar leren van jouw boek?
‘Wat een stad daaraan kan hebben zie je bij uitstek hier in Nijmegen: Ruimte voor de Rivier heeft, dankzij goede samenwerking tussen Rijk, lagere overheden en lokale gemeenschappen, nog altijd effect dat veel verder rijkt dan het programma zelf. Die grote ingreep midden in de stad, met als onderdeel de tweede brug over de Waal, heeft Nijmegen-West bereikbaar gemaakt. Daardoor is er in dit gebied enorme ontwikkeling op gang gekomen. Wat je nu ziet is dat dit voormalige industrieterrein ruimte biedt aan allerlei creatieve ondernemers die, met subsidies vanuit de gemeente, enorm van waarde zijn voor de bedrijvigheid in en rondom de stad.’
Voor 2022 werkte Potjer al samen met Agenda Stad. In die samenwerking ontstonden allerlei vragen, vertelt ze bij binnenkomst in de oude watertoren die vanaf binnenkort dienstdoet als café: ‘Hoe werk je goed actiegericht samen? En hoe innoveer je in een omgeving die daar niet altijd voor openstaat? Vanuit die gedachte heb ik toen de rol van CXO gepitcht.’
Je kwam zelf met het idee van de CXO, omdat je zag dat er behoefte aan was aan zo’n rol. Waar baseerde je dat idee op?
‘Toen we begonnen, was het idee dat die vernieuwing al op veel plekken aan de gang is. We wilden het programma voeden met goede ideeën, nieuwe kansen en interessante mensen. Binnen het openbaar bestuur zie je overal plukjes van vernieuwing, mensen die nadenken over experimenteren en leren van die experimenten, maar vaak in isolement. Mijn gedachte was daarom, hoe mooi zou het zijn als we meer van elkaar zouden leren door pioniers, mensen die het anders doen, te verbinden. Dat was de oorspronkelijke premisse: Agenda Stad helpen, maar ook vanuit mijn profiel als onderzoeker en schrijver bijdragen aan het collectieve vraagstuk van overheidsvernieuwing.’
‘We zijn in de ban van controle als centraal mechanisme om problemen op te lossen’
En wat maakt die overheidsvernieuwing nou zo nodig?
‘Daar gaat mijn boek uitgebreid op in. Mijn opdracht was aanvankelijk optimistisch: zoeken naar goede voorbeelden en daarvan leren. Die voorbeelden vond ik volop, maar ik werd gaandeweg mijn exploraties ook steeds bezorgder, omdat ik een patroon zag. Een deel van die zorg zullen veel mensen delen. Dat gaat over polarisatie, de verharding van het debat en het feit dat we op veel grote thema’s te maken hebben met stilstand.
Daarnaast zag ik: veel antwoorden op de complexe vraagstukken zijn er wel , maar ze blijven gevangen in de marge. Daarmee wil ik niet zeggen dat die voorbeelden zelf marginaal zijn – die zijn enorm belangrijk in hun eigen context, maar het systeem houdt die manier van werken relatief klein. Zodra het spannend wordt of meningen verdeeld raken, verdwijnt de experimenteerruimte.’
We struikelen over de proeftuinen en pilots, maar daar blijft het eigenlijk ook bij?
‘Mijn grote aha-moment was het besef hoezeer we in de ban zijn van controle als centraal mechanisme om problemen op te lossen. Die controle is alomtegenwoordig, zit in bevoegdheden, dichtgetimmerde plannen, redeneren vanuit regels en alles opdelen in hokjes en kokers. Vervolgens worden die hokjes en kokers leidend.
Als je die kant op kijkt kan je de Ooijpolder net zien liggen, een van de casussen uit mijn boek. De Haagse manier om naar zo’n gebied te kijken is dichotoom: we kiezen voor landbouw, of we kiezen voor natuur. Het zijn tegengestelde systemen, is het idee. Ik betoog dat we onszelf met die controlerende manier van werken te kort doen.’
Waar wijd jij die manier van denken aan?
‘Ik realiseerde me dat we ons bevinden in het staartje van een tijdperk. Dit denken vindt zijn oorsprong in de verlichting, is dominant geworden in het industriële tijdperk. In het boek leg ik uit dat we daar nooit helemaal van zijn losgekomen. Zelfs ontwikkelingen als New Public Management passen in die lijn: onszelf organiseren als een machine.
‘We blijven het oude repetoire toepassen op vraagstukken die iets heel anders nodig hebben’
De samenleving loopt nu vast omdat die manier van werken is niet toereikend bij de complexiteit van vandaag. De vraagstukken die voorliggen vragen op allerlei manieren om ingrijpende maatschappelijke transitie, een nieuwe manier van leven. Tegelijkertijd moeten we dat doen met mensen die ook niet meer zo makkelijk aan te sturen zijn. Dat is ergens heel mooi, mensen zijn mondiger en vrijer geworden, organiseren zich meer in fluïde netwerken dan in zuilen. Maar daarmee is beheersbaarheid als overheid lang niet altijd meer een passend streven.’
En jouw boek verkent hoe we die samenleving nu wél in paraatheid kunnen brengen?
‘Ik ben gaan kijken naar waar het mensen lukt om weldegelijk vooruit te komen op complexe opgaven en transities. Wie vernieuwen het publieke domein? Hoe klein die plekken ook zijn. Ik zag al snel: dat zijn lang niet alleen maar plekken binnen het openbaar bestuur, maar juist ook veel maatschappelijke initiatieven, kunstprojecten en wetenschappelijke programma’s. Wat me opviel is dat deze voorbeelden iets met elkaar gemeen hadden: een levende kwaliteit. Dat wil zeggen, ze waren in beweging, leerden van wat er gebeurde en schiepen vanuit daar nieuwe mogelijkheden.’
Langs die lijn definieer jij de nieuwe polder?
‘Het klassieke poldermodel er een is van geïnstitutionaliseerde overleg. Het is een functioneel ontwerp: losse onderdelen met elk hun eigen verantwoordelijkheden en bevoegdheden. En als iedereen zorgt draagt voor zijn eigen onderdeel, dan functioneert het geheel als een geoliede machine.
De vitale polder die ik bepleit is een manier van samenwerken die de principes als levende systemen als leidraad neemt. Hij is relationeel van aard. Daarmee bedoel ik dat – zo tonen de verhalen uit het boek ook – verandering steevast begint in verbinding tussen partijen. Wat ik zag in tijdens mijn zoektocht is dat complexe maatschappelijke vragen pas van duurzame antwoorden kunnen worden voorzien als alle partijen leren werken op de grens van wat van jou is, en wat van die ander is.’
Dat moet je even uitleggen.
‘Een mooi voorbeeld is kunstproject Bosk in Leeuwarden, waar kunstenaars en gemeente samenwerkten om een zomer lang duizend verplaatsbare bomen op verschillende plekken in de stad neer te zetten. Kunstenaars slagen er zo in een maatschappelijk thema bespreekbaar te maken op basis van verbeeldingskracht – hoe is het om in een groene stad te wonen? De gemeente speelde een cruciale rol met het uitlenen van bomen en het zorgen voor vergunningen.
Door die culturele interventie ontstond heel veel burgerbetrokkenheid en breed maatschappelijk draagvlak voor meer groen in de stad. Dat effect is te wijten aan het feit dat de betrokken partijen elkaar iets gaven wat ze zelf nooit hadden kunnen realiseren, maar wat weldegelijk in het verlengde van hun doelstelling lag.’
‘De verandering die vereist is kan je niet vangen vanuit de belangen in het hier en nu’
Het draait in die vitale polder dus primair om …
‘Het kernwoord is wederkerigheid. In het openbaar bestuur hebben we het vaak over samenwerking, terwijl we nog te vaak bezig zijn de ander te overtuigen van wat wij belangrijk vinden. Echte samenwerking vraagt om de bereidheid om de ander te helpen, om zo verder te komen op ieders onderwerp.’
Dat klinkt voor mij verdacht veel als klassiek polderen. If I scratch your back, you’ll scratch mine.
‘Toch zie ik een cruciaal verschil. Klassiek polderen is zoeken naar een compromis vanuit het bestaande, als startpunt voor actie. Het nieuwe polderen draait om samen iets creëren wat je alleen nooit had kunnen maken
De vitale polder is wat ik noem relationeel, dynamisch en generatief. Daarbij is het uitgangspunt dat er enorm veel energie in de samenleving ligt. Die komt overal vandaan, is heel bewegelijk en creatief van aard. Het draait hier dus meer om initiatief, waarmee de verbindingen tussen partijen continu veranderen. Ik vergelijk het met een ecosysteem. De mechanische polder draait om bevoegdheden en invloed van bepaalde partijen, ordent de samenleving van bovenaf en wil zo representatief zijn.’
… maar is dat ondertussen niet meer?
‘Ik betoog dat we het oude repetoire blijven toepassen op vraagstukken die iets heel anders nodig hebben. Als je nu een vakbond en een werkgeversorganisatie bij elkaar zet is mijn vraag, wie vertegenwoordigen zij eigenlijk nog? Die representatie is niet meer zo accuraat als hij was.
Neem nou het Nederlandse Klimaatakkoord van 2019. Dat zie ik als het laatste succesnummer van de oude polder. Toen dat akkoord werd getekend kon bestuurlijk Nederland zijn geluk niet op. Er mochten dan ook wel veel meer partijen aan tafel plaatsnemen dan klassiek het geval. In die zin dus vernieuwend. Maar vervolgens moet het PBL vaststellen dat we de gestelde klimaatdoelen jaar na jaar niet halen.’
En waar wijd jij dat aan, kijkende naar de manier waarop zo’n akkoord tot stand komt?
‘De verandering die vereist is kan je niet vangen vanuit de belangen in het hier en nu. Als je met elkaar om tafel gaat, de probleemanalyses naast elkaar legt en de taart eerlijk wilt verdelen – op basis van de belangen zoals die nu zijn – dan zul je niet in staat zijn om jezelf grondig te transformeren. Terwijl dat precies is wat er nodig is.’
‘Zorg dat je ademruimte inbouwt in je plannen zodat initiatief zuurstof krijgt en kan groeien’
Dus dat gaat om inlevingsvermogen. Of moet die tafel überhaupt het raam uit?
‘Je moet die alternatieven met elkaar gaan ontdekken: wat is een vorm van leven, werken of wonen die voor ons de moeite waard is? Zoiets beantwoord je niet op papier, dat moet je gaan uitproberen in de praktijk. Vandaar mijn pleidooi voor experimenteren en leren.
Als we dan kijken naar de Ooijpolder met de stikstofproblematiek in het achterhoofd; in Den Haag komen ze er niet uit, terwijl boeren, natuurorganisaties en allerlei andere organisaties daar al twintig jaar heel vooruitstrevend bezig zijn. Door aan de randen van de percelen natuur terug te brengen creëren zij een stevige ecologische basis voor dat gebied. Door met elkaar het gesprek te voeren over hoe dat eruit moet zien, wie daaraan een bijdrage wil leveren en onder welke voorwaarden, ben je aan het ontdekken wat dat alternatief kan zijn en kom je vooruit.
Toch klinkt dat spannend voor overheden die continu moeten verantwoorden waar ze belastinggeld aan uitgeven.
‘Zeker, maar het is een illusie om te denken dat we hier met controle uit gaan komen. De grootste verspilling van publiek geld zie ik in het structureel niet-leren van wat er in de praktijk gebeurt – van successen en mislukkingen. We blijven keer op keer dezelfde fouten maken omdat ons systeem daar niet op is ingericht. Dat is een heel verspilzuchtige manier van werken die de samenleving op tal van terreinen ernstige schade toebrengt.’
‘Als we hier naar buiten kijken zien we hoe het anders kan: stadseiland Veur-Lent. Het toonbeeld van het overheidsprogramma Ruimte voor de Rivier. Dat interbestuurlijke programma werd binnen tijd, binnen budget en met heel goede resultaten afgerond. Dat komt omdat die elementen van verbinding en flexibiliteit aanwezig waren. Omwisselbesluiten zijn daarvan een mooi voorbeeld. Die gaven lagere overheden en lokale gemeenschappen de ruimte om een beleidsmaatregel uit Den haag om te wisselen voor een “beter” lokaal idee dat naast waterveiligheid voorzag in verbeterde ruimtelijke kwaliteit. Dat heeft enorm veel draagvlak gegenereerd tijdens dat proces, vruchtbare samenwerking opgeleverd. En veel van de creatieve oplossingen uit die maatregel zijn gaandeweg op andere plekken binnen het programma toegepast.
‘Beleid moet een werkhypothese zijn die je voortdurend toetst aan de wereld waarin je het gebruikt’
Daarmee bedoel ik niet te zeggen dat de overheid geen beleidsplannen meer moet schrijven. Sterker nog, die plannen zijn hard nodig. Maar zorg dat je ademruimte inbouwt in die plannen, zodat het initiatief uit de samenleving zuurstof krijgt en kan groeien. Het gaat in de kern om samen ontdekken wat werkt.’
Beleid moet vooral de praktijk volgen, niet andersom?
‘De wereld om ons heen verandert continu. Beleid moet vanuit die gedachte een werkhypothese zijn die je voortdurend moet toetsen aan de wereld waarin je het gebruikt. Wat hebben we in de tussentijd ontdekt? Sluit wat wij hebben bedacht daarmee nog aan bij hoe de werkelijkheid nu is? Met dat soort vragen maak je het experimenteren en leren onderdeel van het systeem.’