Koen Haer over 10 jaar Agenda Stad: ‘Onze manier van werken moet veel breder landen binnen andere departementen’

Wie met Koen Haer door Den Haag wandelt, ziet Agenda Stad bijna letterlijk aan zich voorbijtrekken. Onlangs nam hij studenten Public Management van de Universiteit Utrecht mee zijn stad in. Langs de grachten werd gewerkt aan kadeherstel, elders lag een voedseltuin en weer ergens anders een fietsenwerkplaats. In één wandeling kwamen zo verschillende City Deals voorbij. ‘Dat vind ik altijd heel leuk’, vertelt Haer. ‘Je ziet gewoon waar die opgaven in de stad terechtkomen.’

Het typeert bovendien de positie van Agenda Stad. Het programma herstelt zelf geen kades en runt geen fietsenwerkplaatsen. Het probeert ervoor te zorgen dat gemeenten die tegen vergelijkbare vraagstukken aanlopen, elkaar vinden. Dat de juiste rijksdepartementen aansluiten en dat kennis, mensen en uiteindelijk ook geld rond een opgave bij elkaar komen. En daar zit direct de crux: Agenda Stad telt volgens Haer zo’n zes à zeven fte en heeft jaarlijks ongeveer 1,5 miljoen euro programmabudget – waarvan bijvoorbeeld ook de Dag van de Stad wordt betaald.

Groter dan de som der deals

Toen het programma in 2015 begon, was het omvangrijke Grotestedenbeleid (dat vanaf 1994 de leefbaarheid, economie en sociale samenhang in de grote steden diende te verbeteren, en waar op jaarbasis 1 tot 2 miljard euro in omging) juist afgerond. Haer vat de vraag van destijds kernachtig samen: wat kunnen we nog doen in het Nederlandse stedenbeleid als we dat geld niet langer hebben?  Haer kent de huidige werkwijze inmiddels van beide kanten. Hij kwam in 2019 bij Agenda Stad als dealmaker en werd op 1 juli 2024 programmamanager. Waar hij naar eigen zeggen aanvankelijk vooral probeerde om vanuit gemeentelijke problemen ‘het Rijk in actie te krijgen’, kijkt hij inmiddels nadrukkelijker naar beide kanten. ‘Wat heeft een gemeente nodig? Maar ook: binnen welke beleidsmatige en politieke werkelijkheid opereert een rijksambtenaar?’

Ruim tien jaar na de geboorte van Agenda Stad is de vraag daarmee groter dan wat de afzonderlijke City Deals hebben opgeleverd: wat vermag een overheidsprogramma dat vooral moet werken met relaties, tijd, kennis en overtuigingskracht? En wat zegt de ervaring van Agenda Stad over een overheid die complexe maatschappelijke opgaven steeds vaker over organisatiegrenzen heen moet aanpakken?

Agenda Stad bestaat ruim tien jaar. Wat heeft het toegevoegd aan de manier waarop de overheid werkt?

‘Agenda Stad is in 2015 opgericht nadat het Grotestedenbeleid was afgerond. Toen is gekeken: wat is nu kenmerkend voor het Nederlandse stedelijke landschap? Daar kwamen eigenlijk drie dingen uit die nog steeds relevant zijn. Ten eerste is er ontzettend veel innovatie in Nederlandse steden. Hoe verbind je mensen rondom die innovaties? Ten tweede liggen onze steden relatief dicht bij elkaar en zijn ze goed bereikbaar. En het derde is de manier waarop overheden in Nederland met elkaar samenwerken: Rijk, provincies, waterschappen en gemeenten werken relatief horizontaal.

Die drie punten, daar bouwen wij op voort. De vraag is steeds: hoe krijg je het rijksbeleid zo dicht mogelijk bij wat inwoners, gemeenten en maatschappelijke initiatieven werkelijk nodig hebben? Je moet kunnen zien welke impact beleid op straatniveau heeft. Want uiteindelijk is het de gemeente die al dat beleid uit verschillende sectoren op straat bij elkaar ziet komen.

Daarom richten wij ons vooral op interdepartementale vraagstukken. Als een gemeente iets gewoon met één departement kan oplossen, is het niet per se een vraagstuk voor ons. Interessant wordt het waar het Rijk rondom een opgave nog niet goed georganiseerd is.

Een voorbeeld hiervan is de nieuwste City Deal Over AI. Elk departement kijkt hoe deze nieuwe technologie relevant is voor zijn beleidsdomein maar we hebben nog geen overkoepelende strategie. Gemeenten bouwen allemaal een eigen omgeving waarin veilig gewerkt wordt en er is geen afstemming tussen de verschillende overheden over wat we daarin individueel en onderling van elkaar leren.’

Je noemt Agenda Stad eigenlijk vooral ‘een manier van samenwerken’. Wat bedoel je daarmee?

‘Als beleidsmedewerker zit je vaak in de lijn en word je verantwoordelijk gehouden voor wat je bestuur van je vraagt. Als Agenda Stad ij kunnen met elkaar een soort buitenruimte creëren. Als programma staan we wat meer buiten de lijn dan reguliere beleidsdirecties. Daardoor hebben we ruimte om te ontdekken, te onderzoeken en te experimenteren. Er mag ook iets falen. Als een verkenning niet lukt, dan kan dat.

Ik zie ons daarom als een soort bindmiddel tússen organisaties en tússen experts binnen die organisaties. Wij creëren die samenwerkruimte. Neem kadeherstel. Dat lijkt in eerste instantie een gemeentelijke opgave, maar allerlei gemeenten lopen tegen vergelijkbare problemen aan. Je kunt allemaal afzonderlijk dezelfde consultancyvragen uitzetten. Je kunt ook met elkaar kijken: heeft iemand deze fout al eens gemaakt? Of is er ergens een goede aanpak die we kunnen delen? Dat is uiteindelijk ook veel efficiënter.’

Jullie hebben relatief weinig eigen geld en nauwelijks formele macht. Waar komt jullie slagkracht dan vandaan?

‘Bij ons werken dealmakers die als vak hebben om samenwerking te bewerkstelligen. En we doen dit inmiddels ook zo lang dat we hierover een heel handboek hebben opgebouwd: hoe pak je zoiets aan en welke interventies kun je plegen?

Het begint meestal met een vraagstuk van een gemeente. Vervolgens kijken we: bij welke gemeenten speelt dit eigenlijk nog meer? Wat is precies het probleem? Wie moeten we nog meer spreken? Zo bouw je een hele reis aan gesprekken op door organisaties die een sleutelrol hebben. We zeggen daarbij heel eerlijk dat wij de oplossing niet gaan bieden. Maar we kunnen wel zorgen dat partijen samen stappen zetten.

Als programma hebben we weinig geld. Onze dealmakers hebben gelukkig wel tijd om dit te doen. En samen kun je momentum creëren en uiteindelijk ook geld opbouwen. Als iedereen bereid is iets bij te dragen, kun je met elkaar tot een uitvoeringsprogramma komen.’

Dat klinkt toch ook als handwerk, hoe ziet dat er concreet uit?

‘Het draait voor een belangrijk deel om relaties en goed begrijpen waar die ander mee bezig is. Je kunt bij een departement binnenkomen met: “Ik heb hier twaalf gemeenten die iets van je willen.” Maar je kunt het gesprek ook beginnen met: waar ben jíj eigenlijk mee bezig? Dat kopje koffie drinken is superwezenlijk.

Een voorbeeld is de City Deal Kennis Maken. Daar zagen we dat gemeentelijke vraagstukken, onderzoek en de leeromgeving van studenten onvoldoende bij elkaar kwamen. Gemeenten huren voor allerlei vraagstukken adviesbureaus in, terwijl veel kennis ook gewoon in de stad zit. Studenten van mbo, hbo en universiteit zijn vervolgens met concrete gemeentelijke casussen aan de slag gegaan. Zij deden onderzoek en kregen tegelijk een veel rijker beeld van publieke vraagstukken in hun stad. Gemeenten vergaarden op hun beurt nieuwe kennis én bouwden hun contact met onderwijsinstellingen uit. In sommige steden is daar inmiddels structureel capaciteit voor vrijgemaakt. Dat is voor mij ook succes: wij kunnen na negen jaar vertrekken, maar de samenwerking blijft bestaan.’

Je werkte zelf vijf jaar als dealmaker. Keek je in die periode anders naar de verhouding tussen gemeenten en Rijk?

‘Zeker. Ik denk dat ik vroeger vaker probeerde om het Rijk vanuit het gemeentelijk perspectief in actie te krijgen. Inmiddels kijk ik ook: hoe neem je die gemeente mee in de complexiteit waarin een rijksmedewerker en zijn of haar directie opereren? Je zoekt dus veel meer naar de interactie tussen die werelden. Welke rijksprogramma’s zijn er al? Welke opgave hebben zij? Waar zit de match met wat gemeenten vragen?

Dat is denk ik ook mijn voortschrijdend inzicht: waar kun je het meest effectief zijn? De ambitie van een City Deal mag wat mij betreft nog steeds heel groot zijn. Maar effectief word je vooral wanneer je begrijpt waar gemeentelijk en rijksbeleid elkaar daadwerkelijk raken.’

Ook wanneer je die raakvlakken kunt vinden, blijf je vaak afhankelijk van een zekere bereidwilligheid in de omgeving van zo’n gemeente. Loopt die manier van samenwerken nooit tegen zijn grenzen aan?

‘Die grenzen zijn er zeker. Als je alleen naar de oorspronkelijke ambities van een deal kijkt, denk ik dat iedere dealmaker na afloop zegt: ik had het liefst nog meer gedaan. Maar je hebt nu eenmaal met de werkelijkheid van ambtelijke organisaties te maken.

Ik heb zelf aan de City Deal Openbare Ruimte gewerkt. Daar waren ongeveer veertien gemeenten en vijf departementen bij betrokken. Gemeenten merkten dat op straatniveau beleid vanuit allerlei departementen bij elkaar komt. Zij moeten die verschillende investeringen en werkzaamheden uiteindelijk integraal plannen. Op gemeentelijk niveau heeft die deal echt veel opgeleverd. We hebben veel casuïstiek verzameld en gemeenten leerden van elkaar hoe je bijvoorbeeld investeringsstromen en werkzaamheden van nutsbedrijven over langere tijd op elkaar kunt afstemmen.

Maar het Rijk is veel sterker sectoraal georganiseerd. Daar zagen we het eigenaarschap uiteindelijk ook weer vervliegen. Eén departement [bekend bij red.] kregen we bijvoorbeeld onvoldoende gecommitteerd, terwijl een deel van het vraagstuk wel degelijk daar lag.

Dat is een fundamentele spanning. Binnen zo’n City Deal mag je in de buitenruimte veel ontdekken. Maar als het echt spannend wordt, kan bijvoorbeeld een ministerie altijd zeggen: “dit is ons terrein, dit is ons beleidsdomein en daar gaan jullie als samenwerking niet over.” Er is geen automatisch opschalingsmoment waarop je vervolgens kunt afdwingen dat het anders gaat. Van onze kant proberen we natuurlijk in de looptijd van een City Deal het buiten en het binnen zo goed mogelijk te verbinden.’

Wat vraagt deze manier van werken van een ambtenaar?

‘Je moet kunnen luisteren naar wat een ander nodig heeft en soms de politieke realiteit van je eigen organisatie even buiten werking kunnen stellen. Bij gemeenten komen al die vraagstukken integraal binnen. Als wij in wet- en regelgeving iets niet goed doen, ervaren gemeenten dat uiteindelijk in de praktijk.

Daarom heb je als ambtenaar een zekere tweebenigheid nodig: je moet binnen je eigen organisatie kunnen werken zonder je oor buiten te verliezen.

Ik merk zelf hoe moeilijk dat is. Onze afdeling is onlangs gereorganiseerd en er wordt ook van ons gevraagd ons beter tot de interne organisatie te verhouden. Dat vraagt om het aanspreken van andere vaardigheden. meer binnenwerk te doen. Ik zie collega’s daarin haperen, inclusief mijzelf. Dan zit ik soms teksten te produceren en denk ik: wat is eigenlijk het resultaat van deze tekst? Daarom wil ik dat onze dealmakers zeker twee dagen per week bij gemeenten zijn. Wat gaat goed? Wat gaat fout? Wat speelt er nog meer?

We zeggen al heel lang dat je als ambtenaar uit je toren moet komen, maar het blijft essentieel. Daar komt je beleidswerk uiteindelijk tot uiting. En het maakt je werk ook gewoon veel leuker.’

Dat vraagt ook om een bredere taakopvatting. Durven ambtenaren die vrijheid wel te nemen?

‘Een vorm van bestuurlijke sensitiviteit heb je natuurlijk nodig. Je kunt niet zomaar volledig je eigen plan trekken, maar er moet ook ruimte zijn om iets op te pakken dat niet precies binnen je opdracht valt. Ik krijg soms een vraag binnen waarvan wij inhoudelijk helemaal niet zijn. Dan kan ik alsnog vijf departementen bellen en vragen: wie kan deze persoon verder helpen?

Het eerste antwoord is binnen het Rijk nog te vaak: “Niemand van ons gaat hierover” of: “Wij doen hier op dit moment niets mee.” Een gemeente kan dat veel minder makkelijk zeggen. Als een vraagstuk zich daar aandient, ís het gewoon een vraagstuk. En voor veel lijnbeleidsmedewerkers is iets buiten hun precieze opdracht oppakken nog te vaak een bron van ongemak. Terwijl dat voor ons juist een groot deel van het werk is. Dat zou dichter bij elkaar moeten komen: hoe creëer je ook zelf werk dat past binnen de bredere ambities van je departement?’

Wanneer zou Agenda Stad zichzelf overbodig hebben gemaakt?

‘Misschien hoop ik wel dat Agenda Stad over tien jaar niet meer nodig is. Dat klinkt clichématig, maar wij bieden nu vanuit BZK die City Deal-werkwijze aan. Waarom zou die manier van werken niet veel breder binnen andere departementen bestaan? Het hoeft van mij dan misschien helemaal geen City Deal te heten. Het gaat om de manier waarop je samen een vraagstuk beetpakt en vanuit de praktijk tot beleidsontwikkeling komt.

Ik hoop dat we met andere programma’s een grotere rol kunnen spelen in transformatief beleid en de grote transities. Maar uiteindelijk zou het mooi zijn als deze manier van werken niet meer iets bijzonders aan Agenda Stad is, maar de nieuwe standaard.’