Doenvermogen: ‘Hopeloos verwarrende term, maar toch niet overboord gooien’
Burgers moeten beleid niet alleen kunnen begrijpen; het moet ook uitvoerbaar zijn. Vanuit dat uitgangspunt introduceerde de WRR in 2017 het begrip doenvermogen. De term vond al snel zijn weg naar ministeries, debatten, tools, toetsen en het Beleidskompas – we schreven er in 2024 dit verhaal over. Maar, zo concluderen onderzoekers nu, doenvermogen wordt zo ruim geïnterpreteerd dat het zijn doel voorbijschiet.
Dat de term doenvermogen in 2017 zo goed werd ontvangen, had veel te maken met timing. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) publiceerde het rapport Weten is nog geen doen toen de aandacht voor misstanden rondom de kinderopvangtoeslag sterk begon toe te nemen. Wat er misging tijdens de toeslagenaffaire is een schoolvoorbeeld van ondoenlijk beleid: beleid dat burgers niet daadwerkelijk kunnen ‘uitvoeren’ en volhouden, zeker niet onder druk. Doenvermogen werd breed omarmd en groeide uit tot symbool voor het terugwinnen van het vertrouwen van burgers.
Doenvermogen als containerbegrip
Maar, wat is doenvermogen precies? Onderzoeker Menno Jacobs van bureau EMMA kreeg van het WODC (Wetenschappelijk Onderzoek- en Datacentrum, onderdeel van het ministerie van JenV) de opdracht de kwaliteitseis doenvermogen van het Beleidskompas te evalueren en raakte verstrikt in de hoeveelheid betekenissen die in de loop der jaren aan doenvermogen zijn gekoppeld. Hoe wordt doenvermogen toegepast in de dagelijkse praktijk? En wat is er nodig om het een stap verder te brengen?
De belangrijkste bevinding uit het onderzoek is precies dat waar Jacobs zelf tegenaan liep: doenvermogen is een containerbegrip geworden en verliest daardoor aan betekenis. ‘We kwamen tijdens het onderzoek eigenlijk twee definities tegen’, zegt Jacobs. ‘Een smalle definitie, waarbij het echt gaat om doenlijk beleid: is een formulier goed in te vullen? Is een tekst begrijpelijk? En een brede definitie die op van alles kan slaan: van het leveren van maatwerk tot het herstellen van vertrouwen in de overheid.’
‘Het is heel lastig om te bepalen wanneer beleid voldoende doenlijk is’
De ideale situatie
In een ideale wereld wordt beleid vanaf het begin gemaakt met doenlijkheid in gedachten, vindt Jacobs. ‘Dat begint al met het maken van een analyse op het allereerste moment. Wat vragen wij als overheid van de burger? Zit de burger misschien in een situatie waardoor het doenvermogen tijdelijk afneemt, zoals bij een scheiding of een sterfgeval in de familie? Die analyse verwerk je in je beleidsvoorstel. Daarna toets je je voorstel bij de doelgroep zelf. En als blijkt dat een onderdeel onvoldoende doenlijk is, begin je opnieuw.’
Wat is doenlijk precies?
Maar we leven niet in een ideale wereld. Zo is het heel lastig om te bepalen wanneer beleid voldoende doenlijk is, stelt Jacobs. ‘Ter vergelijking: als je twee mensen vraagt om het huis schoon te maken, hanteren zij misschien ieder een heel andere definitie van ‘schoon’. De een veegt even snel, de ander poetst alle plinten. Om het samen goed te doen heb je toch een gezamenlijke definitie nodig van wat ‘voldoende schoon’ is.’
Precies dit kwam Jacobs in de praktijk tegen. Doenvermogen is opgenomen in het Beleidskompas en moet dus meegenomen worden bij het maken van nieuwe wet- en regelgeving. Maar hoe dat gebeurt, verschilt per departement en zelfs per ambtenaar. Waar de ene beleidsmaker doenvermogen vanaf het begin meeneemt in de plannen, is het voor de ander eerder een afvinkexercitie. ‘Niet omdat mensen er bewust met de pet naar gooien,’ benadrukt Jacobs, ‘maar omdat beleidsmakers nu eenmaal vaak werken onder tijds- en politieke druk.’
‘Waar de ene beleidsmaker doenvermogen vanaf het begin meeneemt in de plannen, is het voor de ander eerder een afvinkexercitie’
Aanbevelingen uit het onderzoek
In het onderzoek doen Jacobs en zijn collega’s een aantal aanbevelingen. De eerste: maak de term duidelijker. ‘Het is een hopeloos verwarrende term,’ zegt Jacobs. ‘Maar het is ook een term die aanspreekt en die je onthoudt. Daarom zou ik niet zeggen: kieper het begrip maar overboord. Maar het heeft wel echt aanscherping nodig.’ Die aanscherping leidt ook tot de tweede aanbeveling: ontwikkel een criterium of maatstaf om de doenlijkheid van beleid aan af te meten, hoe moeilijk dat misschien ook is.
Verder hoopt Jacobs dat het in de toekomst minder zal gaan over doenvermogen als term, en dat het meer een geïntegreerde werkwijze wordt. ‘Rekening houden met het doenvermogen van burgers moet meer zijn dan een toets afvinken nadat beleid al gemaakt is, of een abstracte alinea schrijven in de memorie van toelichting.’
Daar mogen collega’s elkaar dan ook best op aanspreken, vindt Jacobs. ‘De ambtenaar moet verantwoording kunnen afleggen. Hebben we het beleid aantoonbaar doenlijk kunnen maken? En als blijkt van niet, moet er ruimte zijn om terug naar de tekentafel te gaan.’