Doenvermogen: ‘Het helpt als we wat vaker uit onze ivoren toren komen’
De overheid hanteert een te positief beeld van de redzaamheid van burgers. Bij het maken van beleid moet de overheid meer rekening houden met het ‘doenvermogen’ van de burger. Dat constateerde de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) in 2017 in haar adviesrapport ‘Weten is nog geen doen’. In de daaropvolgende jaren werden de ‘doenvermogentoets’ en ‘doenvermogentools’ ontwikkeld. Lukt het de overheid al beter zich in te leven in de burger? ‘Het is voor ons nog moeilijk om te denken in de capaciteiten van mensen die buiten ons referentiekader vallen.’
Sommige rapporten verdwijnen na hun publiekmaking geruisloos in een diepe la. Maar dat was niet het geval met ‘Weten is nog geen doen. Een realistisch perspectief op redzaamheid’ van de WRR in 2017. Het rapport raakte een gevoelige snaar, drie jaar later waren er meer dan 20.000 exemplaren van gedownload en beloofde het kabinet om bij het maken van beleid en wetgeving voortaan meer rekening te houden met het ‘doenvermogen’ van de burger. Er kwam ook een vervolg: Doenvermogen: van toets naar tools, met daarin handvatten om meer aandacht te besteden aan de ‘doenlijkheid’ van beleid en regelgeving. Er kwam een podcast, er werden lezingen gehouden. Uitvoeringsorganisaties en andere instanties gingen aan de slag met de doenvermogentoets en nog altijd wordt ‘doenvermogen’ regelmatig aangehaald in parlementaire debatten.
‘De oplossing is vooral: je inleven in de mensen voor wie je beleid maakt’
Rekening houden met de burger
Wat constateerde de WRR nu precies in 2017? Ten eerste dat de overheid zich laat leiden door de gedachte dat ‘als wij de dingen maar goed genoeg uitleggen, het burgers wel lukt’. Ten tweede dat het beeld van wat de overheid van burgers kan verwachten, in een aantal opzichten te positief is. Ten derde dat de overheid veel van het doenvermogen van burgers vraagt op momenten dat dat vermogen nou juist onder druk staat, omdat iemand in moeilijkheden verkeert, bijvoorbeeld.
Denk aan verlies, rouw, ontslag - gebeurtenissen die veel impact hebben op iemands leven. En dat zijn dus niet de beste momenten om allerlei formulieren in te moeten vullen, je te verdiepen in je erfrecht of al je sollicitatieplannen te documenteren.
Met andere woorden: juist op die momenten is iemands doenvermogen doorgaans minder groot dan onder normale omstandigheden. En dan is het ook nog zo dat het doenvermogen per burger flink kan verschillen. Hoe kun je ook daar rekening mee houden, als beleidsmaker en als uitvoeringsinstantie?
‘Het idee van de doenvermogentoets is juist dat je aan de voorkant al doenlijk beleid ontwerpt’
Een A-4 met concrete vragen
Volgens Anne-Greet Keizer, projectcoördinator van het rapport 'Weten is nog geen doen’, zit de oplossing hem vooral in het inleven in de mensen voor wie je beleid maakt: ‘Als je iets meer begrijpt van waar mensen mee moeten dealen op moeilijke momenten, dan kun je je processen zo inrichten dat je mensen juist een beetje helpt en een beter resultaat bereikt. Stel dat iemand bij het UWV komt. Het begint ermee te erkennen dat diegene stress heeft, want hij of zij is z’n baan kwijt. Wanneer je je daar meer bewust van bent, ga je op een andere manier met die mensen om.’
Goed, inlevingsvermogen is dus een manier om een beter inzicht te krijgen in de situatie waarin de burger zich bevindt. En hoe beroerder die situatie, hoe – naar alle waarschijnlijkheid – slechter diens doenvermogen. Maar hoe maak je dat meer concreet? Vanuit ambtenaren, de Eerste Kamer en de Raad van State klonk de roep om een instrument om te toetsen of voorgesteld beleid daar voldoende rekening mee houdt.
De WRR ontwikkelde en publiceerde eind 2017 de doenvermogentoets. En dat nog wel op één A4-tje, vertelt Keizer: ‘Geen heel ingewikkeld instrument met 36 bijlagen, maar één A4, met zestien concrete vragen. Die vragen sluiten niet alleen aan bij de leefwereld van de mensen waar het over gaat, maar ook bij de leefwereld van een ambtenaar.’
Zo spoort de toets de ambtenaar aan om zich onder meer af te vragen: wat gebeurt er nu eigenlijk als iemand een brief van de Belastingdienst niet openmaakt, of een boete niet meteen betaalt? Krijgt die burger dan boete op boete? En is dat wel in verhouding met de gemaakte fout?
Om misverstanden te voorkomen: de doenvermogentoets is niet bedoeld om beleid op maat te maken voor individuele burgers. Keizer benadrukt dat de toets juist is bedoeld om te voorkómen dat er veel individuele gevallen zijn waarmee in de uitvoering rekening gehouden moet worden: ‘Het idee van de doenvermogentoets is juist dat je aan de voorkant al doenlijk beleid ontwerpt, zodat de groep die in de problemen komt, kleiner wordt en je toch mensen individueel kunt helpen.’
‘Rekening houden met doenvermogen is een cultuuromslag die hoe dan ook tijd kost’
Praktijk van de doenvermogentoets
Faycal Agzanay is fiscaal jurist bij de Belastingdienst. Hij zegt: ‘Het lastige aan doenvermogen is dat je eerst moet identificeren: om welke groep gaat het nu? Vervolgens moet je je kunnen identificeren met die groep. Maar nu is het zo dat bijna iedereen die bij beleid en wetgeving werkt, hoogopgeleid is en een bepaald werk- en denkniveau heeft. Dus ja, het vraagt iets van ons om te denken in de capaciteiten van mensen die buiten dat referentiekader vallen. Dat is moeilijk, dat geef ik eerlijk toe.’
Hij voegt eraan toe: ‘Ambtenaren zijn net mensen.’ Daarom is er volgens Agzanay is er, naast inlevingsvermogen, ook een cultuuromslag nodig. ‘We werken nog heel veel op basis van oude gewoontes, oude wensen, dingen die er al lagen. Rekening houden met doenvermogen is een cultuuromslag die hoe dan ook tijd kost.’
Michael Schreuders, werkzaam bij de concerndirectie innovatiestrategie van de Belastingdienst vult aan: ‘Ook de verkokering bij de overheid maakt het voor een beleidsmedewerker lastig om rekening te houden met doenvermogen. We hebben allemaal maar zo'n klein stukje van de puzzel - van de keten - in handen. Zeker in beleidsvoorbereidende trajecten zijn er heel veel onzekerheden, waardoor het niet makkelijk is om met die doenlijkheid aan de slag te gaan. Sommige regelingen zijn zo complex geworden, dat je ook als beleidsmedewerkers geen idee meer hebt: als ik hier nu duw, wat komt er dan aan de andere kant uit? Dat maakt het ook lastig.’
Een derde hindernis is volgens Schreuders dat andere perspectieven op beleid dominanter – om niet te zeggen belangrijker – zijn dan het doenvermogen van burgers: ‘Is het uitvoerbaar? Klopt het juridisch? Is het budgettair wel haalbaar? Dat soort perspectieven wordt sterker meegenomen dan de vraag: houd ik het nog een beetje simpel voor burgers en bedrijven?’
Ook op individueel niveau ziet Schreuders verschillen tussen collega’s. ‘Niet iedereen houdt zich evenveel bezig met doenvermogen. Dat is niet uit onwil, maar iedereen heeft simpelweg een eigen gezichtsveld. Je kunt maar op zoveel dingen tegelijkertijd letten.’
Agzanay sluit zich hierbij aan, maar ziet ook dat de doenvermogentoets hier uitkomst kan bieden: ‘Wat de overhand krijgt, is afhankelijk van waar je prioriteit ligt. Ik denk dat de doenvermogentoets zeker binnen Financiën een reminder is geworden. Een extra hulpmiddel om te blijven nadenken over dat doenvermogen en het scherper en belangrijker te maken.’
‘De doenvermogentoets maakt expliciet wat de opties en de gevolgen zijn’
De toets als onderbouwing ondoenlijk beleid
Volgens Schreuders kan de doenvermogentoets in ieder geval helpen om de doenbare opties wat langer op tafel te houden: ‘Er is een beleidsdoel en om dat beleidsdoel te behalen heb je diverse opties. En nu wordt met de toets gezegd: maak expliciet welke opties er zijn, wat de gevolgen zijn van die verschillende opties voor de doenlijkheid van je beleid en waarom je kiest voor een bepaalde optie, ook al is die minder doenlijk. Op die manier houd je de doenlijkere opties in ieder geval langer op tafel in het interne en politieke proces.’
En soms, zeggen Agzanay en Schreuders, kan de doenvermogentoets paradoxaal genoeg de onderbouwing zijn voor een keus voor ondoenlijker beleid. Agzanay: ‘De uitkomst kan zijn dat een regeling minder doenlijk is geworden voor de uitvoering en voor de burger. Maar dat bepaalde groepen burgers die het nodig hebben, dan bijvoorbeeld wel extra toeslagen kunnen ontvangen.’
‘Politici moeten verantwoordelijkheid nemen voor de doenbaarheid van hun keuzes’
In de ideale wereld
Alle mitsen en maren overziend, zegt Agzanay: ‘Rekening houden met doenvermogen is niet het makkelijkste, maar voor mij is het vooral belangrijk dat we wel gewoon proberen al die perspectieven mee te nemen.’
Zoals Keizer adviseert: ‘Meer naar buiten kijken dus. Betrek bijvoorbeeld een uitvoeringsorganisatie bij het maken van beleid. Die hebben heel veel kennis over hoe het nu écht is voor burgers om beleid op te volgen. Zij zien burgers die te maken krijgen met je beleid. Of ga een keer een dag meelopen. Dat is niet een heel grote investering, maar het helpt je wel om beter beleid te maken.’
Een andere uitkomst van de doenvermogentoets zou voor Schreuders kunnen zijn dat de toets in het publieke debat wordt betrokken: ‘Dat politici verantwoordelijkheid nemen voor de doenbaarheid van hun keuzes. Dat we aan de politiek terug zouden kunnen geven: leuk dat jullie dit allemaal willen, maar dit zijn dan de consequenties. Dit zijn de gevolgen voor de doenlijkheid voor burgers. Neem daar dan ook verantwoordelijk voor.’
En als de doenvermogentoets dan goed werkt, hopen Schreuders en Agzanay dat deze uiteindelijk niet meer nodig is. Dat de burger en diens doenvermogen al vóór het beleid is gemaakt, aan bod zijn gekomen.
Agzanay: ‘In de ideale wereld zit de toets op een gegeven moment ingebakken in het werk wat we doen.’
Schreuders: ‘Ik denk dat het ons ook helpt om gewoon wat vaker uit onze ivoren torens te komen. Je kunt doenlijkheid heel technisch en rationeel berekenen, maar misschien is de kern van ons werk ook gewoon: joh, ga eens naar buiten. Als je beleid schrijft over scholen, wees dan één dag per week op een school. Dan worden we misschien meer onderdeel van de plekken waar we beleid over maken. En wordt zo'n doenvermogentoets ook minder nodig.’