Martijn van der Steen: ‘In Nederland praat niemand graag over macht’
Waarom zitten al die inmiddels overbekende dossiers muurvast? Omdat in onze samenwerking niet duidelijk is welke relatie we met elkaar hebben. Top down, bottom up, nevengeschikt, bovengeschikt, polderen of doordrukken -op al die dossiers zit het er ergens tussenin, zegt Martijn van der Steen in deel 2 van ons vraaggesprek. ‘We krijgen het niet opgelost omdat we niet kiezen voor het type relatie van waaruit we de inhoudelijke fricties kunnen oplossen.’
Er bestaat een ideaalbeeld van de overheid en dat is dat de verschillende overheidslagen met elkaar (kunnen) samenwerken als één overheid. En dat die overheid of overheden ook nog eens goed kunnen samenwerken met groepen in de samenleving zoals betrokken burgers, ondernemers en kennisinstellingen.
Samenwerken. Het samen doen. Iedereen betoont zich er een hartstochtelijk voorstander van. Maar de praktijk van dat samenwerken laat nog veel te wensen over, constateert Martijn van der Steen. En de overheid heeft wat hem betreft een bijzondere verantwoordelijkheid om heel goed na te denken over, zo niet te bepalen, in welke relatie we met elkaar aan tafel zitten.
Dat ‘relatiemanagement’ heeft de bijzondere aandacht van Van der Steen – een fascinatie die ontstond in de tijd dat hij als twintiger Maatschappijgeschiedenis en Bestuurskunde studeerde in Rotterdam.
Bijbaantje
‘Ik had een bijbaantje bij een communicatiebureau dat veel in de volkshuisvesting deed. Gemeente en woningcorporaties waren bezig met stadsvernieuwing; de woningcorporatie had een kantoor in de wijk waar bewoners terecht konden met hun vragen. En ik speelde een rol in de informatievoorziening en begeleiding. Zo kreeg ik oog voor hoe het in de praktijk gaat in de driehoek overheid – publiek – privaat.
Zo is de gemeente samen met de corporatie druk bezig vanuit het belang van stadsvernieuwing, de wijk beter maken, publieke waarde creëren – in die termen wordt gewerkt aan ‘de opgave’. Ze doen het voor die bewoners, maar die hebben op het moment dat ze dat wijkkantoor binnenlopen heel andere zaken aan hun hoofd: als ik nu een half jaar mijn woning uit moet, waar moet ik dan heen? Hoe moet ik dat allemaal regelen? Wie gaat dat betalen?
Dus: iedereen lijkt hetzelfde belang te hebben: een betere, leefbaardere wijk. Maar daarachter zitten weer allemaal andere belangen en opvattingen die met elkaar kunnen botsen. Dat bijbaantje gaf me een doorkijkje in de dagelijkse praktijk van het zogeheten maatschappelijke vraagstuk.’
‘We roepen te pas en te onpas: we doen het samen; maar het is een heel verhullende term’
Ambiguïteit
Hij schreef zijn scriptie over ambiguïteit (onduidelijkheid, dubbelzinnigheid, red.) en de rol die dat speelt in ons leven. De scriptie met de mooie titel The problem is, what is the problem; over organisatieverandering en ambiguïteit werd in 2000 bekroond met de scriptieprijs van de Nederlandse Vereniging voor Bestuurskunde en leverde een telefoontje op van professor Roel in ’t Veld, die elf jaar daarvoor de Nederlandse School voor het Openbaar Bestuur (NSOB) had opgericht: of Martijn het leuk vond om op dit onderwerp te promoveren.
Van der Steen: ‘Het vormt eigenlijk nog steeds de kern van mijn werk – de dingen zijn niet wat ze zijn, maar wat je ervan maakt, welke betekenis je eraan geeft. We creëren werkelijkheid door gedeelde betekenisgeving. De vraag is vervolgens: hoe vindt dat proces van betekenisgeving plaats? Wie doen daarin mee? Wie speelt welke rol? Wie geeft richting aan dat proces? Vanuit welke positie?’
Geef nog eens een voorbeeld van die ambiguïteit in het bestuurlijke domein?
‘”We doen het samen”. We roepen het te pas en te onpas. Klinkt meteen goed, maar het is een verhullende term. Samenwerken kan je op heel veel manieren doen. Het kan heel verschillende dingen betekenen. En in de praktijk is het meestal zo dat je tegengestelde belangen hebt. De kunst is dan om een relatie met elkaar aan te gaan en die te benoemen. Zodat iedereen weet hoe je die belangen met elkaar gaat wegen. Dat je bijvoorbeeld benoemt hoe je hier met elkaar ruzie over kunt hebben. Daarvoor moet je wél duidelijk hebben hoe je je tot elkaar verhoudt: wat samenwerking voor eenieder en jullie gezamenlijk betekent. De inhoud kan pas stromen als je over de relatie gedeelde betekenis hebt. En die betekenis moet je daarom éérst en voortdurend samen geven.’
En we zijn daar, zeg je, slordig in?
‘Ja, iedereen is daar heel slordig in. Ik vind overigens dat je van een burgerinitiatief niet mag verwachten dat ze nou eens diep gaan nadenken over hoe alle betrokken partijen zich tot elkaar verhouden. Zij doen gewoon wat ze doen. Voor overheden ligt dat anders. Die hebben, kun je zeggen, een zekere stelselverantwoordelijkheid.’
‘Als je de relatie helder hebt, volgt de beslissing bijna als vanzelf’
Wat gebeurt er als die verantwoordelijkheid niet wordt genomen?
‘Dan loopt de boel vast. Dat zie je dus bij de grote dossiers zoals stikstof. Het gesprek zit vast, wordt er dan gezegd. Maar waarom zit het vast? Niet omdat je er niet uit kunt komen. Het zit vast omdat we niet duidelijk hebben in welke relatie we tot elkaar staan, en dus ook geen richting kiezen. De inhoud komt niet los, omdat de relatie vast zit.
Je hebt voor de inrichting van die relaties veel verschillende mogelijkheden en dat geeft ruimte. Je kunt nevenschikkend te werk gaan en zorgen dat je iedereen aan tafel hebt in een zo goed als gelijkwaardige setting. Waarbij de gedeelde gedachte is dat het alleen goed is - ongeacht hoelang het duurt - als we het samen doen en er samen uitkomen. Zodat iedereen tevreden kan zijn over de uitkomst en zich vol enthousiasme zal inzetten voor het einddoel: de oplossing van de opgave.
Maar je kunt ook zeggen: we snappen dat het voor jullie vervelend is, maar we nemen dit besluit en maken deze wet en daar moet je je aan houden. Vervolgens kunnen partijen onderhandelen over zaken als compensatieregelingen en dergelijke.
Die laatste optie stuit natuurlijk op verzet. Partijen zullen protesteren, het Malieveld zal vollopen, stakingen zullen het maatschappelijk leven ontwrichten. Maar je hebt wel een besluit genomen en een richting gekozen.’
En het probleem is…
‘Het probleem is dat we geen van beide doen. Of van beide een beetje. Waarom? Omdat we in Nederland niet graag over macht praten. Hoogstens via de kantlijn van allerlei intellectuele ideeën. We schrikken van autoriteit en gezag, doen graag alsof we allemaal gelijk zijn en evenveel te zeggen hebben. We vinden het een zwaktebod om iets op te leggen, vanuit een soort cultuur-historisch idee dat we geboren polderaars en consensus-liefhebbers zijn. We houden niet van het woordje “moet” - dat is autoritair.
Máár, we houden ook niet van het loslaten. Want dan ontstaat er verschil. Dan krijgt de een iets meer, minder of anders dan de ander, en dan is ook niet de bedoeling. We willen ruimte voor onszelf, maar regels voor de ander. Daarom veinzen we ruimte en spreken we niet over macht; en dus blijft altijd in het midden wat onze relatie is.’
‘We zeggen niet dat iets “moet”, maar noemen dat liever “regisseren”’
Spitst dat eens toe op de overheid
‘We zeggen niet dat iets “moet”, maar noemen dat liever “regisseren”. En we geven de ander “ruimte”, maar die is ingekaderd in regels en kaders, zodat we vooraf weten wat eruit komt. En omdat het allemaal omfloerst gebeurt, is het van allebei net niks.
Daardoor weten de betrokken partijen niet goed in wat voor relatie ze tot elkaar staan. En blijft de boel dus vastzitten. We doen alsof we stikstof samen oplossen, maar centraal laat geen ruimte en geeft niet de middelen vrij om er decentraal dan uit te komen. Maar centraal neemt ook geen besluit om dat vervolgens met macht op te leggen aan de decentrale anderen – om daar dan ook de hoon en ellende van te dragen.
Beide wegen zijn mogelijk om dit inhoudelijke conflict te beslechten. Óf werkelijke decentrale vrijheid en middelen, óf centraal besluit en met macht doorzetten. Het is allebei goed, maar het gemiddelde daarvan is fout. En in die situatie belanden we steeds opnieuw. Omdat we in die halfbakken, onduidelijke verhoudingen vastzitten, komt de inhoud niet los.
De oplossing ligt dus niet in een nóg slimmere inhoudelijke oplossing, maar in een keuze voor de relatie. Voor de route voor de oplossing van dit probleem. Dat geldt voor stikstof, maar het is precies zo voor al die andere kwesties. Die vragen inhoudelijke verdeling, die voor de een leuk en voor de ander pijnlijk is. Dat kan pas als je weet hoe de verhoudingen liggen en welk spel je speelt. Daar heb je geen democratische of bestuurlijke vernieuwing of burgerberaden en andere heftige institutionele ingrepen voor nodig, maar gedeelde betekenis over de onderlinge verhoudingen. Dat moeten we leren. Het goede nieuws is dat dat niet moeilijk is. Bestuurskunde is geen rocket science.’
‘Óf werkelijke decentrale vrijheid en middelen, óf centraal besluit en met macht doorzetten - het is allebei goed, maar het gemiddelde daarvan is fout’
Hoe nu verder?
‘We moeten ons dus realiseren dat we het niet opgelost krijgen omdat we niet kiezen voor het type relatie. Dat is een bevrijdende gedachte, want hij geeft ruimte om al die grote dossiers vlot te trekken. Mijn missie is en blijft dat we die keuze blootleggen en aanschouwelijk maken. Vervolgens gaan we volgens de regels der kunst van dat type relatie met elkaar aan de slag. En kunnen we wel degelijk die politieke knopen doorhakken.
Anders gezegd: het niet goed definiëren van je relatie is 80 procent van het probleem. Die laatste 20 procent vereist dan politieke besluiten. Ervaring leert dat als politici de uitgang uit een netelige kwestie ruiken, ze die ook wel opzoeken. Ze lopen niet een donkere tunnel in, maar als ze aan het einde van die tunnel het licht al kunnen zien, dan lopen ze vanzelf naar de uitgang. Met het goed definiëren van de relaties brengen we ze naar het einde van de tunnel. Al is ook dat vaak een politiek besluit, natuurlijk.
Dus eerst gedeelde betekenis geven aan de verhoudingen, dan beslissen over de inhoud via politieke afweging en uitruil. Je zou er bijna een politieke slogan van kunnen maken: zo krijgen we Nederland van het slot.’