Boudewijn Steur: ‘Als je een toegankelijke overheid wilt zijn, moet je niet in dit soort torens zitten’
De samenleving roept om een rechtvaardige en empathische overheid. De overheid antwoordt: ja, dat willen we zijn, maar doet vervolgens veel te weinig. ‘We zetten halfslachtig in op “cultuurverandering”, maar harde interventies blijven uit. Die halfslachtigheid is schadelijk’, zegt Boudewijn Steur, directeur van KIEM, politiek historicus en samensteller van het boek ‘Het huis van Thorbecke’. ‘We hebben bestuurlijke moed en hardere sturingsinstrumenten nodig.’

Boudewijn Steur is politiek historicus en momenteel directeur Kennis, Internationaal, Europa en Macro-economie (KIEM) bij het ministerie van BZK. Hij begon zijn ambtelijke loopbaan in 2001 bij de Raad voor het Openbaar Bestuur. Tussen toen en nu was hij o.a. programmadirecteur Strategie en Kennis COVID-19 bij het ministerie van JenV. Hij heeft ook gewerkt als programmamanager Versterking Democratie en Bestuur bij BZK en als clusterhoofd Strategie bij KIEM. Daarnaast is Steur voorzitter van de Rekenkamer van de gemeenten Alphen aan den Rijn en Rijswijk en voorzitter van de Raad van Toezicht bij het Instituut voor Maatschappelijke Verbeelding. Boudewijn Steur is ook als samensteller en auteur verantwoordelijk voor het recent verschenen 'Het Huis van Thorbecke' en werkt momenteel aan een boek over Jan van Asseliers, de ambtenaar die het Plakkaat van Verlatinghe uit 1581 heeft geschreven. |
Boudewijn Steur ontvangt ons op de elfde verdieping van de BZK-toren aan de Turfmarkt in Den Haag. Daarvoor hebben we ons beneden aangemeld in de hoge, kopergoud gekleurde ontvangstruimte bij de ronde balie, waar medewerkers achter glas ons hebben voorzien van een dagpas. Onder begeleiding van een vriendelijke ‘hospitality’-medewerker zijn we poortjes doorgegaan en met de lift terechtgekomen op de etage van KIEM (Kennis, Internationaal, Europa en Macro-economie). Deze directie fungeert als een verbindende schakel tussen de verschillende beleidsdirecties en de politieke en ambtelijke leiding van BZK.
KIEM dient om de strategische agenda van het ministerie te versterken en richt zich daarbij op vernieuwing en samenwerking. Zo’n vernieuwing zou wat Steur persoonlijk betreft zijn dat de Rijksoverheid, waarbinnen BZK nog altijd geldt als moederministerie, nu eens echt ernst maakt met de rechtvaardige en empathische overheid die het zegt te willen zijn. Maar voor we het daarover gaan hebben, monsteren we eerst Steurs werkplek.
Het is officieel niet zijn kamer, maar de historicus, die in 2001 bij de Rijksoverheid ging werken, heeft er wel min of meer zijn eigen plek van gemaakt. In de vensterbank een portret van Simon van Slingelandt, de 18e-eeuwse denker die het denken van Thorbecke beïnvloedde. Daaronder dozen met exemplaren van de pas verschenen bundel ‘Het huis van Thorbecke, Verbeelding in het openbaar bestuur’. Op de gang verspreid een boekenkast, een voetbaltafel en een flipover vol vers gestifte ideeën. Het ziet er net wat ‘creatiever’ uit dan de gemiddelde vloer binnen een ministerie, waar je niets mag ophangen of neerzetten en elke plek een flexplek moet zijn.
‘Het Huis van Thorbecke is een metafoor die Thorbecke zelf niet zou aanspreken’
Waarom deze uitgebreide introductie van de werkomgeving van Boudewijn Steur? Omdat de plekken waar overheidsdienaren werken, aldus Steur, ertoe doen. De architectuur ervan beïnvloedt hoe mensen tegen de staat aankijken. Het zijn plekken met betekenis, impliciet dan wel expliciet. Ze zijn geladen met symboliek of misschien – dat lijkt tegenwoordig vaker het geval – zo veel mogelijk ontdaan van symboliek. Maar ook dan, wil Steur maar zeggen, verbeeldt dat iets. Drukt dat iets uit over hoe de overheid ‘in het leven staat’.
Wat straalt de overheid in deze torens in het centrum van Den Haag uit, wat jou betreft?
‘Dat we ontoegankelijk zijn. Je komt er bij ons niet in. We staan ver af van de mensen en we stralen uit dat zich hier het centrum van de macht bevindt. Tegelijkertijd zeggen we dat we een toegankelijke overheid willen zijn. Maar dan moet je niet in dit soort torens willen zitten.’
Verbeelding. Of beter gezegd: verbeeldingskracht. Het is een thema dat Steur na aan het hart ligt. In de bijna kwart eeuw die hij bij de overheid werkt – met heel veel plezier, laat dat gezegd zijn – is hem steeds nadrukkelijker duidelijk geworden hoe belangrijk verbeelding is. Maar ook hoe de verbeeldingskracht van de overheid gaandeweg steeds meer te wensen overliet.
Neem ‘het Huis van Thorbecke’ – een metafoor voor de inrichting van ons staatsbestel die in de jaren negentig van de vorige eeuw in zwang raakte. En vertrekpunt voor de gelijknamige essaybundel waarin verbeelding in het openbaar bestuur wordt onderzocht.
Steur: ‘We zitten inmiddels gevangen in die metafoor van het huis. Ons openbaar bestuur bestaat blijkbaar uit verdiepingen, maar dat is natuurlijk niet zo. Maar het maakt wel dat we meteen denken: die ene taak ligt dus op die verdieping en voor die andere taak moet je op die andere verdieping zijn. Nou, probeer maar eens in te tekenen hoe medebewind werkt. Dat lukt niet. Dus, die metafoor gaat mank. En ook, als we iets willen wijzigen in het openbaar bestuur, en je gebruikt alleen maar deze metafoor, dan betekent het dat je moet restaureren of renoveren of verbouwen. Maar dat is zo ingrijpend dat je meteen de neiging krijgt om er maar vanaf te zien.’
Moeten we naar een andere metafoor? Meer metaforen?
‘De conclusie in het boek is dat we baat hebben bij meer organische metaforen. De metafoor van een boom, bijvoorbeeld. Die moet goed geworteld zijn in, en verbonden zijn met, de grond – je zou daarin de samenleving kunnen zien. Een boom groeit organisch. Je kunt ‘m snoeien, voeding geven, en dan past de boom zich daarop aan. Dan ontstaan er weer vertakkingen, nieuwe elementen die passen bij de ontstane situatie. Het is een heel ander beeld dan dat van het huis met de hiërarchische verdiepingen. Ik heb er noties bij zoals ‘wederzijds vertrouwen’ en ‘gelijkwaardigheid’.’
Waar zou Thorbecke de voorkeur aan geven – het huis of de boom?
‘Thorbecke vindt dat het openbaar bestuur organisch moet zijn. Het moet zich bewust verhouden tot de maatschappelijke ontwikkelingen en zich daaraan aanpassen. Het moet aansluiten bij “de noden van onze tijd”. Dus eerder de boom dan het stenen huis.’
‘We moeten ons meer bewust zijn van de omgevingen waarin we werken en wat we daarmee uitdrukken’

In ‘Het Huis van Thorbecke’ wijd je een hoofdstuk aan gemeentehuizen en hoe die door de tijd heen zijn gebouwd en ingericht. Waarom is dat relevant?
‘Ik wil dat we ons als ambtenaren meer bewust zijn van de omgevingen waarin we werken en wat we daarmee uitdrukken als het gaat om de relatie tussen staat en samenleving. Vroeger waren gemeentehuizen bolwerken, je moest letterlijk de trap op om bij de staat te komen die boven de samenleving verheven was. Tegenwoordig speelt alles zich af op de begane grond en spreken we van een Huis van de Gemeente of een Huis van de Stad om zo de gelijkwaardigheid tussen bestuur en burger uit te drukken.
Met de komst van het New Public Management kwam de dienstverlening centraal te staan. Je komt binnen in een gemeentehuis en het eerste wat je ziet is een rij met balies waar de inwoner meteen terecht kan voor zijn vergunning of rijbewijs. De plek waar de politieke besluitvorming plaatsvindt, de raadzaal, is letterlijk naar achteren geschoven. In sommige gevallen zijn het nu multifunctionele zalen waar de stoelen en tafels van de raadsleden aan de kant kunnen worden geschoven om plaats te maken voor andere, net zo belangrijk geachte activiteiten. Je kunt je afvragen: wat wil je hiermee als overheid uitstralen? Wat zeg je over het politieke hart en de politieke cultuur van je gemeenschap?’
Dus, beelden doen ertoe. Maar geschiedenis ook, zegt Steur, die op sociale media met veel enthousiasme en zeer frequent historische weetjes deelt.
Je bent een verklaard pleitbezorger van historisch besef. Misschien een opendeurvraag, maar: waarom is historisch besef belangrijk?
‘Ten eerste moet je gewoon weten waar je vandaan komt. Het is goed om te beseffen hoe we gekomen zijn waar we nu staan. Dat helpt je in het heden. Heel veel is te verklaren vanuit historische ontwikkeling. Neem het stemgedrag in Brabant en Limburg. Dat is te herleiden tot de periode dat het Generaliteitslanden waren (tijdens de Tachtigjarige Oorlog, red.). Maar als je dat niet weet en je kijkt naar de verschillen in stemgedrag tussen de gebieden onder en boven de rivieren, dan kun je die verschillen ook niet verklaren. Dan zie je veel minder.
Toegespitst op je werk als ambtenaar: het is belangrijk dat je weet dat wij als overheid nog steeds een bijzondere verantwoordelijkheid hebben voor gebieden zoals de Mijnstreek en Groningen. Die verantwoordelijkheid komt voort uit hoe we daar in het verleden hebben gehandeld. Dat betekent dat je zonder historisch besef in het heden geen goed beleid kunt maken.’
Is dat nou echt zo?
‘We denken bijvoorbeeld dat we in een unieke tijd leven vol gebeurtenissen die nog nooit hebben plaatsgevonden. We hebben nog nooit in zulke populistische tijden geleefd. We hebben nog nooit zo’n informatierevolutie meegemaakt – dat is wat je hoort. Wel, daar valt veel op af te dingen. De ontwikkeling van de boekdrukkunst (in de 15e eeuw, red.) was ook een enorme revolutie. Het populisme zag je ook in de leiderschapscultussen rond Kuyper, Groen van Prinsterer en Colijn. En de desinformatie van deze tijd is vergelijkbaar met de pamfletten vol smerigheid die eind 17e, begin 18e eeuw werden verspreid – toen de sodomieten van alles de schuld kregen.
Zulke historische kennis helpt de gebeurtenissen in het heden te plaatsen en te relativeren. Het kan ook inspiratie bieden voor hoe je met zulke gebeurtenissen om kunt gaan.’
‘Om die rechtvaardige en empathische overheid voor elkaar te krijgen, hebben we enkel wat leuke culturele interventies’
Vorig jaar schreef je op Linkedin een post waarin je vierde dat je 22 jaar geleden je loopbaan bij de Rijksoverheid was begonnen. En je stelde daarbij twee vragen die je je in die afgelopen jaren steeds bent blijven stellen: wat voor soort overheid willen we hebben? En: wat voor overheid hebben we op dit moment?
‘Ah, ja.’
Je antwoord op die eerste vraag: we willen graag een presterende, efficiënte, rechtmatige, rechtvaardige en empathische overheid. Vervolgens constateer je: die eerste drie lukt vrij aardig. Maar die rechtvaardige en empathische overheid, waar de samenleving luidkeels om vraagt, dat lukt ons niet.
‘Klopt. En ik denk dat ik daar ook een betrekkelijk eenvoudige verklaring voor weet. Voor die presterende, efficiënte, rechtmatige overheid hebben we allerlei processen ingericht die zorgen dat we dat inderdaad zijn. We hebben begrotingsregels, we hebben juridische instrumenten – die zijn onontkoombaar en keihard. En als je er niet aan voldoet, word je genadeloos afgerekend. En begrijp mij niet verkeerd: die presterende, efficiënte en rechtmatige overheid is echt nodig.
Maar nu de rechtvaardige en empathische overheid. We zeggen allemaal dat we heel graag de stem van de inwoners willen horen en meenemen. En meer van dat soort dingen. Maar ik heb nog nooit gezien dat er ergens iets of iemand is gesneuveld omdat we dat niet goed hebben gedaan. We hebben er eigenlijk niets voor geregeld. Ja, allerlei leuke culturele interventies zoals ‘we moeten wat vaker het land in’ of ‘een keer een dagje meelopen met een uitvoeringsorganisatie’. Maar als dat aan het eind van het jaar niet is gelukt, ach, dan schuif je het door naar volgend jaar.’
Je wordt er niet op afgerekend?
‘Hier en daar maakt een leidinggevende er vast werk van. Maar overall: nee. En dat kan natuurlijk wel. Voor dergelijke, laten we zeggen ‘zachtere’ waarden kun je ook prima harde sturingsinstrumenten inzetten. Dan gaat het bijvoorbeeld om verplichtingen om als ambtenaar zoveel dagen per week in de uitvoering te werken, of om de invoering van een toets hoe mensen over een bepaald beleidsidee denken. Het gaat om regels die zorgen dat de vrijblijvendheid verdwijnt.’
Waarom doen we dat dan niet?
‘Omdat het ons blijkbaar niet echt ernst is. Het ontbreekt gewoon aan de wil om dit structureel te regelen. Neem een rijksbreed programma als Grenzeloos Samenwerken. Dat doet hartstikke goede dingen. Maar lukt het ze om op te schalen? Of de rijkshubs die we nu door het hele land hebben geopend waardoor we als ambtenaren dus overal kunnen werken. De gedachte erachter is dat we als overheid zo dichter bij de samenleving komen te staan. Dat is fantastisch. Maar er is geen verplichting om daar minimaal zoveel dagen per week te werken. Nogmaals, het is te vrijblijvend.’
Dus jij pleit voor harde sturingsinstrumenten en duidelijke eindbeelden om ook die rechtvaardige, empathische overheid echt voor elkaar te krijgen?
‘Ja, ten minste, als dat echt is wat we willen. Uiteindelijk is het aan de politiek en de ambtelijke top om daarin keuzes te maken.’
Oké, maar dan is dit jouw advies?
‘Ja, het is mijn advies om hier echte keuzes in te maken. Dat halfslachtige met de mond belijden vind ik erger en schadelijker. Waarom? Omdat we aan de ene kant het beeld creëren dat we er keihard aan werken. Maar aan de andere kant is het: Mwah. Dat is funest voor het vertrouwen in de overheid. Burgers zien die incongruentie tussen wat we zeggen en wat we doen.’
‘Zonder historisch besef kun je in het heden geen goed beleid maken’

We hebben naar het verleden en het heden gekeken en hoe je je daar als ambtenaar toe kunt verhouden. Hoe is het met de toekomst?
‘Wij hebben als ambtenaren de taak om, naast de politieke prioriteiten van dit moment, in beeld te brengen wat er nog meer noodzakelijk gaat zijn, om uiteindelijk de overheid van de toekomst voor elkaar te krijgen.’
Hoe zie jij die overheid van pakweg over 25 jaar voor je?
‘Ik hoop dat we dan een overheid hebben die echt aanvoelt wat er speelt in de samenleving. Een overheid die een stukje flexibeler is geworden en zich sneller weet aan te passen en kan inspelen op wat er gebeurt.
Ik hoop ook dat we datgene kunnen leveren wat de samenleving nodig heeft. Nu is het zo dat we wel leveren, maar lang niet altijd wat nodig is. En we zijn ook niet echt flexibel te noemen. Een overheid die presteert, die levert wat nodig is – dat is de grote opgave.’