Daan Musters: ‘Burgers weten precies of ze wel of niet serieus worden genomen’
ROB-adviseur Daan Musters onderzocht het gezag van de overheid door in reportagevorm drie casestudies uit te voeren. Resultaat was de bundel “Gezicht geven aan gezag”. Wat zijn de lessen? ‘Burgerparticipatie heeft alleen zin als burgers daadwerkelijk invloed hebben.’
Welke casussen bespreekt je in de bundel "Gezicht geven aan gezag"?
Daan Musters: ‘Eén casus - “Beter ten halve gekeerd dan ten hele gedwaald?” - gaat over een infrastructureel project op Texel, waar de Emmalaan tot fietsstraat werd omgedoopt. Daar kwam veel weerstand tegen en uiteindelijk is dat project weer helemaal omgedraaid. Het is een goed voorbeeld van hoe burgerparticipatie ook achteraf nog tot conflict kan leiden.
Een andere casus bevindt zich in het sociaal domein, met de publieke professional die centraal staat: “De wet of moraal?” Het gaat over de spanning tussen de letter van de wet en wat moreel juist is, of wat in de ogen van de maatschappij eigenlijk moreel juist is. In de casus komt iemand wettelijk niet in aanmerking voor een bepaalde regeling. Het maatschappelijk ongenoegen daarover wordt via de media zo groot dat er discussie ontstaat of de gemeente wel juist gehandeld heeft.’
‘Burgerparticipatie die je niet goed organiseert, kan de band tussen burger en overheid schaden’
De derde casus, “Gemiste kans of te grote verwachtingen? De Dialoogtafel Groningen”, lijkt het meest interessant omdat die Dialoogtafel misschien wel tot verslechtering van de verhoudingen in de regio heeft geleid.
‘Deze casus is inderdaad erg interessant omdat de Dialoogtafel juist was bedoeld om het vertrouwen tussen burgers en de overheid, dat door de aardgas- en aardbevingsproblematiek tot het nulpunt was gedaald, te herstellen. De Dialoogtafel is misgelopen doordat de verwachtingen van wat er aan die tafel zou worden besproken, bij de verschillende partijen erg uiteenliepen.
Vanuit de samenleving was de gedachte dat er aan tafel meegepraat kon worden over de besluiten. Maar de overheidskant – het ministerie van Economische Zaken en de Nederlandse Aardolie Maatschappij – zag de tafel vooral als een mogelijkheid om mensen te informeren en draagvlak te creëren. Dat heeft uiteindelijk tot verdieping van het conflict geleid.’
‘Er is verschil tussen betrokken worden en echt invloed hebben’
Hoe had dat voorkomen kunnen worden?
‘Beide partijen hadden hun verwachtingen over de dialoogtafel duidelijker kunnen maken, al is dat achteraf makkelijk praten. Personen in de casus hebben ook een aantal suggesties gedaan. Je zou bijvoorbeeld in een convenant kunnen vastleggen waarover zo’n dialoogtafel wel en niet kan beslissen.
De belangrijkste boodschap van deze casus blijft voor mij dat niet goed georganiseerde burgerparticipatie de band tussen burger en overheid ook kan schaden. Vaak hoor je van burgers dat ze al snel het gevoel hebben dat burgerparticipatie iets plichtsmatigs is. Deze casus laat zien dat burgers precies weten wanneer ze wel of niet serieus worden genomen.’
|
De bundel "Gezicht geven aan gezag – Drie reportages uit de praktijk" vind je hier. De bredere verkenning van de ROB naar het gezag van de overheid is uitgemond in het signalement "Gezag herwinnen. Over de gezagswaardigheid van het openbaar bestuur". |
Gebeurt het vaker dat burgerparticipatie de band juist geen goed doet?
‘Dat burgers voelen dat ze geen echte invloed hebben, zie je vaak terug - ook in de casus over Texel. In dat geval lag er al een ontwerp klaar voor de fietsstraat en werd gezegd: het is niet de bedoeling dat het hele ontwerp nog aangepast kan worden, maar her en der wat paaltjes wijzigen kan wel. Er is verschil tussen betrokken worden en echt invloed hebben.’
‘Als gezag moet je ook “nee” kunnen zeggen en dat maakt goed ingerichte burgerparticipatie des te belangrijker’
Hoe kan de overheid het gezag weer herwinnen na dit soort gebeurtenissen?
‘In het signalement "Gezag herwinnen", waar "Gezicht geven aan gezag" een van de bouwstenen van was, zeggen we dat er voor burgers nieuwe kanalen naar de macht moeten worden gecreëerd. Die woorden zijn specifiek uitgekozen, want uiteindelijk staat of valt burgerparticipatie bij daadwerkelijke invloed.
Als je aan burgerparticipatie doet zonder dat je mensen ook daadwerkelijk invloed geeft, kun je het beter niet doen. Er moet wel wat tegenover staan als je burgers vraagt om mee te denken, namelijk het opgeven van een stukje invloed.’
Wat bedoel je precies met ‘een stukje invloed afstaan’?
‘De samenleving is horizontaler geworden en burgers zijn nu mondiger, beter opgeleid en beter geïnformeerd. Je moet daarom de betrokkenheid van burgers bij de overheid ook anders vormgeven. Dat heeft de ROB in het verleden vaker gezegd: je moet het aandurven om de oprechte en serieuze dialoog aan te gaan met de samenleving.’
Hoe staan bestuurders hierin? Zien zij burgerparticipatie als iets plichtmatigs?
‘Ik denk niet dat dit kwade wil is. Er is, denk ik, oprechte bereidheid bij bestuurders om burgers mee te laten denken. Wat je in de casussen wel ziet, is dat zij zich niet altijd realiseren hoe het overkomt op burgers. Uiteindelijk moeten bestuurders bij zichzelf nagaan hoe ze er op een kwalitatief hoger niveau voor kunnen zorgen dat de burger zich gehoord en betrokken voelt.
Als gezag moet je overigens soms ook “nee” kunnen zeggen en dat maakt goed het inrichten van je burgerparticipatie des te belangrijker. Bestuurders hebben ook het algemeen belang te bewaken en daarin kan niet elk bijzonder belang gehonoreerd worden. Dat is voor het gezag alleen een stuk moeilijker geworden omdat burgers tegenwoordig veel beter in staat zijn om op te komen voor hun eigen belangen. Burgers serieus betrekken kan dan juist helpen om dat “nee” geaccepteerd te krijgen.’
‘We hebben een nieuw type gezag nodig en daarvoor moet de overheid inzetten op betrouwbaarheid, bekwaamheid en betrokkenheid’
| De Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) is een onafhankelijk adviesorgaan van de regering en het parlement. De ROB adviseert over de inrichting en het functioneren van het openbaar bestuur, en de beleidsmatige aspecten van financiële verhoudingen tussen rijk, gemeenten en provincies. Extra aandacht gaat uit naar de beginselen van democratie en rechtsstaat. De ROB beziet het functioneren van de overheid vooral vanuit het perspectief van de burger. |
De ROB stelt dat de overheid kampt met verminderd gezag. In hoeverre is dat een reëel probleem en in hoeverre is dat perceptie?
‘Burger zijn kritischer geworden op het gezag. Vroeger was de modus operandi gezagsgetrouwer, wat we bijvoorbeeld kennen uit de tijd van de verzuiling. Maar er is ook echt wel wat aan de hand met de mate waarin de overheid haar gezag waard is, het is niet alleen hoe burgers dat gezag van de overheid ervaren.
Om dit te bestuderen, gebruiken we het begrip “gezagswaardigheid” en we zien dat die gezagswaardigheid is afgenomen. Er zijn vier tekorten ontstaan binnen de overheid: er is te veel uit handen gegeven (machtstekort), er is veel inhoudelijke kennis geoutsourcet naar externen en er wordt weinig gedaan met ervaringskennis (cognitief tekort), er wordt te veel nadruk gelegd op waarden als efficiëntie terwijl de onderliggende morele vragen niet worden beantwoord (moreel tekort) en we zien ook een maatschappelijk tekort. De overheid is de binding met de samenleving op enkele punten kwijtgeraakt.’
‘De overheid is geen bedrijf – de morele kanten van de overheid moeten beter worden herkend en gewaardeerd’
Nog even terug naar de casussen. Op basis van welke criteria heeft de ROB die drie geselecteerd?
‘We hebben gezocht naar casussen die een zekere mate van conflict en complexiteit in zich hebben. Het zijn situaties waarvan je je op het eerste gezicht afvraagt: wat is daar in hemelsnaam gebeurd? Maar als je dan in de verschillende actoren en perspectieven duikt, krijg je tot op zekere hoogte begrip voor alle partijen. Maar door die complexiteit hebben de partijen zelf dat onderlinge begrip vaak niet meer.’
Welke methoden heb je gebruikt om de casussen te beschrijven?
‘Ik heb vooral veel verschillende mensen geïnterviewd en archiefmateriaal geraadpleegd om zo goed mogelijk alle perspectieven te begrijpen. Dan kom je er ook achter dat er in elke casus wel iets zit van een bepaalde miscommunicatie. Dat de perspectieven van de een niet worden gedeeld door de ander is vaak de bron van conflict.’