‘Zo doen we het hier nu eenmaal’ - de bestuurscultuur in provincies en gemeenten

Sinds premier Mark Rutte een ‘nieuwe bestuurscultuur’ beloofde, is het begrip bestuurscultuur niet meer weg te slaan uit het landelijke publieke debat. Maar hoe laat die cultuur zich omschrijven in gemeenten en provincies? Het onderzoek Van Alkmaar tot Zevenaar: Beelden van bestuurscultuur geeft een beeld.

bestuurscultuur
Beeld: ©Branko de Lang / ANP Photo
Laatste vergadering van Provinciale Staten voor het reces (juli 2022). Met gedeputeerde Martijn van Gruijthuijsen en Commissaris van de Koning Ida Anema.

‘Zo doen we het hier nu eenmaal’

Wettelijk gezien zijn alle gemeenten en provincies gelijk, maar de manier waarop ze bestuurd worden, verschilt in de praktijk flink. Inzicht daarin kan het gesprek over het ‘zo doen we het hier nu eenmaal’ ondersteunen, stellen de onderzoekers in de inleiding van hun werk.

Het onderzoek werd op initiatief van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties uitgevoerd door bestuurskundigen Marcel Boogers, Sabine van Zuydam en Klaartje Peeters. Eerder voerden de twee eerstgenoemden samen met Julien van Ostaaijen al een verkennend onderzoek uit naar hetzelfde onderwerp, toen op initiatief van de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden.

Benieuwd in welke bestuurscultuur u werkt?

Het onderzoekt spreekt van drie soorten bestuursculturen. Ten eerste de arenacultuur, waarin er een hoge mate van politisering is en een lage mate van formalisering. Binnen deze cultuur zijn rollen niet vastomlijnd en bemoeit iedereen zich met elkaar. Dat leidt ertoe dat conflicten moeilijk te beslechten zijn en er een onvoorspelbare, chaotische sfeer hangt. Verder kenmerkt deze cultuur zich door een hoge mate van wantrouwen en een sterke interne focus.

Daarnaast is er de gemeenschapscultuur, die een hoge mate van informaliteit koppelt aan sterk pragmatisme. Deze cultuur is maatschappij-, mens- en consensusgericht, en van regels en procedures kan makkelijk worden afgeweken. ‘Gezellig besturen en onderling dingen regelen’: zo staat deze variant ook wel beschreven in de literatuur.

Ten slotte is er de debatcultuur, een sterk formele cultuur die gericht is op procedures, politiek en debat. Zakelijkheid en elkaar aanspreken op gemaakte afspraken zijn de sleutelbegrippen, levendige debatten waarin alle perspectieven aan bod komen bepalen de sfeer.

Niet in evenwicht

Bijzonder is dat er in de theorie ook sprake is van een vierde soort bestuurscultuur, maar dat deze cultuur volgens het onderzoek niet voorkomt in provincies en gemeenten. Het gaat om de bestuurderscultuur, die zich kenmerkt door een ‘sterke formaliteit en proceduregerichtheid met een sterk ontwikkelde pragmatische consensusgerichtheid’. De onderzoekers stellen dat deze cultuur, net als de arenacultuur, niet in evenwicht is, in dit geval onder meer wegens het ‘elitaire karakter van het bestuur, waarbij een kleine groep de besluitvorming domineert’. 

Geografisch gezien volgt uit het onderzoek onder meer dat de gemeenschapscultuur vooral dominant is in Noord-Brabant en grote delen van Gelderland. In Noord-Friesland, Zeeland, Twente, Zuidwest Overijssel en Zuid-Holland-Noord is de debatcultuur dominant, de arenacultuur is volgens de respondenten van het onderzoek vooral aanwezig in Flevoland, het Rivierenland, Zuidoost Zuid-Holland en in enkele kustregio’s.

Zelf lezen

Voor het onderzoek werden gesprekken gevoerd en digitale enquêtes verspreid. In totaal deden 899 gemeenteambtenaren en -bestuurders en 141 provincieambtenaren en -bestuurders mee aan het onderzoek.

Op deze pagina is het volledige onderzoek Van Alkmaar tot Zevenaar – Beelden van bestuurscultuur. Onderzoek naar kenmerken van bestuursculturen in gemeenten en provincies te lezen.