Aanpak mensenhandel: minder naïef, meer samenwerken

‘Mensenhandel? Dat gebeurt hier niet!’ Ina Hut, directeur-bestuurder van het Coördinatiecentrum tegen Mensenhandel (CoMensha), hoort het nog regelmatig. Ook Irene Pruim, kwartiermaker intensivering aanpak mensenhandel bij de gemeente Zwolle, vroeg zich in eerste instantie af of er een speciale functie nodig was voor dit onderwerp in haar gemeente. Intussen weet ze beter. ‘Als je het niet ziet, dan hoop je maar dat het er ook niet is. Helaas is dat niet het geval.’

Ramen met gordijnen dicht in flat
©Ministerie BZK

In 1 minuut:

  • Mensenhandel is het werven, vervoeren of huisvesten van een persoon met dwang, geweld of misbruik, om de persoon uit te buiten.
  • In 2019 werden in Nederland ruim 1.500 meldingen gemaakt van mensenhandel. Het daadwerkelijk aantal slachtoffers in Nederland wordt door wetenschappers en organisaties veel hoger geschat: tussen de 7.500 en 30.000 per jaar.
  • Om beter zicht op mensenhandel te krijgen en die effectiever aan te kunnen pakken is één van de doelen van het Interbestuurlijk Programma (IBP) dat elke gemeente in 2022 beleid heeft tegen mensenhandel.
  • Ketensamenwerking speelt daarin een belangrijke rol. Daders en slachtoffers bewegen zich over (gemeente)grenzen heen. Ook vraagt het om nauwe samenwerking tussen het veiligheids- en zorgdomein.
  • Pruim: ‘Als je alleen maar vanuit je eigen rol kijkt, dan kom je niet verder. Je moet elkaar helpen om elkaars doelen te bereiken. Met het overkoepelende doel om mensenhandel terug te dringen. Alleen in samenwerking kun je in dit dossier een stap zetten.’

Onder de radar

Mensenhandel is echt niet alleen iets van het buitenland of de grote steden. Ook in de allerkleinste Nederlandse gemeenten komt het voor, vertelt Ina Hut, directeur-bestuurder van CoMensha, het Coördinatiecentrum tegen Mensenhandel.

Alleen: veel blijft onder de radar.

Het aantal meldingen van mensenhandel is waarschijnlijk slechts een fractie van het daadwerkelijke aantal slachtoffers. In 2019 werden er bijvoorbeeld 1.500 meldingen gedaan bij CoMensha. Aannemelijker is dat het aantal slachtoffers een veelvoud daarvan is, zegt Hut.

‘De Nationaal Rapporteur heeft een schatting gedaan van 5.000 tot 7.500 slachtoffers op jaarbasis. Andere organisaties maken schattingen van 30.000 voor Nederland. We hebben echt maar het topje van de ijsberg in zicht.’

Breder dan alleen seksuele uitbuiting

Het is verleidelijk om te denken dat relatief weinig meldingen het ‘het-gebeurt-hier-niet’-gevoel versterken. Toch is dat niet het hele verhaal, geeft Hut aan.

‘Bij sommige gemeenten is er totaal geen besef van mensenhandel. Niet eens omdat er geen signalen zijn, maar omdat er geen vergunde prostitutie is. Ze denken dan dat er daarom geen mensenhandel is. Dat horen we heel vaak.’

Onterecht, volgens Hut.

Allereerst omdat prostitutie volgens haar niet gelijk staat aan seksuele uitbuiting. Het is een legaal beroep in Nederland en niet elke sekswerker zit in een uitbuitingsituatie of heeft hiermee te maken.

Maar ook omdat mensenhandel veel meer beslaat. Naast seksuele uitbuiting onderscheidt CoMensha ook overige arbeidsuitbuiting, criminele uitbuiting en gedwongen bedelarij, en gedwongen orgaanverwijdering als vormen van mensenhandel.

En er is nog een groot grijs gebied, aldus Hut. Situaties waarin niet altijd duidelijk is of er sprake is van uitbuiting, maar daar wel sterke signalen voor zijn.

‘Stel iemand moet 24/7 werken in een restaurant. Die persoon heeft zijn paspoort moeten inleveren, maar de deur staat wel open. Is dat dan uitbuiting? Is er sprake van dwang? Want de deur staat open. Hij kan weg, maar heeft wel zijn paspoort moeten inleveren, dus hoe vrij ben je dan om te gaan?’

Infographic met de titel: Mensenhandel in Nederland. Mensenhandel is “het rekruteren, vervoeren of huisvesten van een persoon met geweld, dwang, misleiding of misbruik van een kwetsbare positie, met als doel uitbuiting” volgens de definitie van CoMensha (2020). In 2019 waren er 1.372 aangemelde slachtoffers. Meer dan de helft van die slachtoffers was slachtoffer van seksuele uitbuiting. Daarna volgen criminele uitbuiting en overige uitbuiting. Een veel kleiner deel was slachtoffer van orgaanhandel en bedelarij. Van alle aangemelde slachtoffers waren 725 vrouwen en 643 mannen. Van 4 mensen was het geslacht onbekend. Het aantal aangemelde slachtoffers is waarschijnlijk maar het topje van de ijsberg. Naar schatting ligt het aantal slachtoffers daadwerkelijk tussen de 5.000 en 30.000. Bron voor de infographic is het jaarverslag van CoMensha uit 2019.

©Ministerie BZK

Veel partners nodig

In de regio IJsselland – waar Zwolle deel van uitmaakt – daalde het aantal meldingen van mensenhandel bij de politie van 117 naar 15 in de periode 2016-2018, zo valt te lezen in de basisverkenning Mensenhandel Meer in Beeld (pdf) die de gemeente in het voorjaar van 2019 publiceerde. Daaruit concluderen dat het probleem aanzienlijk kleiner is geworden, is echter te voorbarig. Het is waarschijnlijker dat de daling te danken is aan "verminderde aandacht voor signalering en meldingen", zo valt te lezen in het rapport.

Want ook voor Zwolle geldt: veel blijft in het ongewisse. Mogelijk liggen de cijfers, net als de landelijke cijfers, veel hoger.

Het bracht de gemeente ertoe om in 2019 een kwartiermaker aan te stellen om de aanpak van mensenhandel te intensiveren: Irene Pruim.

Pruim: ‘De aanpak mensenhandel vraagt inzet van veel partners, die je niet rechtstreeks kan aansturen als gemeente. Het vraagt om meer bekendheid van het probleem en het versterken van de samenwerkingskracht.’

Ze legt uit dat het gaat om agenderen, signaleren, opsporen en opvangen. Waarbij de partners op elk onderdeel verschillend zijn. De aanpak van daders zit vooral in het veiligheidsdomein, terwijl de opvang en begeleiding van slachtoffers binnen het zorgdomein valt. Die twee werelden staan nog wel eens ver van elkaar af.

Pruim: ‘Ik ben vooral bezig geweest om ervoor te zorgen dat de mensen die gemeenschappelijk aan dit onderwerp werken, elkaar ook kennen. En dat als er een signaal is, er een structuur staat waardoor het signaal opvolging krijgt. Dat doen we nu onder andere door een signaleringsoverleg elke maand. Waarbij iedereen een stukje van de puzzel bij elkaar legt. En je vervolgens kijkt wat mogelijk en nodig is.’

Vier rollen voor de gemeenten in aanpak mensenhandel

CoMensha onderscheidt vier rollen voor de gemeente in de aanpak mensenhandel. De rol van signaleerder (1), beleidsmaker en regelgever (2), regisseur (3) en als verantwoordelijke voor de zorg en opvang van slachtoffers (4). Meer lezen over deze rollen? Kijk eens in het Kompas Aanpak Mensenhandel, ontwikkelt door CoMensha en VNG.

Minder naïef

Die integrale aanpak beperkt zich niet tot de gemeente Zwolle alleen. Juist door de aandacht voor mensenhandel, krijgt Pruim ook meer zicht op de aard en omvang van het probleem. Zelf noemt ze het ‘de onschuld verloren’: het bewustzijn dat het achter elke voordeur kan gebeuren, ook als je aan de buitenkant niets ziet.

Dat bewustzijn probeert ze nu ook over te brengen naar andere ketenpartners én buurtgemeenten rondom Zwolle. Dat leidt intussen tot meer signalen. Het illustreert volgens Pruim dat mensenhandel er wel degelijk is (en was).

‘Mensen weten niet goed wat mensenhandel is. En het is lastig signalen te herkennen en bespreekbaar te maken. Ook was niet altijd duidelijk waar je signalen kwijt kunt.’

Regionale aanpak

De gemeente koos bewust voor een regionale aanpak. Er wordt regionaal overlegd over casuïstiek, er zijn bewustwordingsbijeenkomsten en de zorgcoördinator, die nauw samenwerkt met Pruim, is in dienst bij Veilig Thuis IJsselland, niet bij de gemeente Zwolle.

Over die keuze voor een regionale aanpak zegt Pruim:

‘Daar zijn twee redenen voor. Veel ketenpartners werken op regionaal niveau, dus dat is een praktische reden. En slachtoffers en daders van mensenhandel bewegen over grenzen heen. Dat moet jij dan ook. Dat is een tweede reden.’

Bovendien is het de ambitie dat elke gemeente per 1 januari 2022 een aanpak mensenhandel heeft, zoals in het IBP is afgesproken.

‘Als je dat eerst voor Zwolle organiseert en daarna moet overbrengen naar een regionale organisatie, dan ben je twee keer bezig. Daarom hebben we daar nu al een slag in gemaakt.’

Kies voor een regionale aanpak: slachtoffers en daders van mensenhandel bewegen over grenzen heen, dan moet jij dat ook

Geen gesteggel

Hut ziet ook meerwaarde in zo’n aanpak. Al is het alleen al om te voorkomen dat er heen en weer wordt geschoven met slachtoffers.

‘Soms zie je dat er wordt gesteggeld over financiën. Over wie waarvoor betaalt. […] Want wat als het slachtoffer in de ene regio is gevonden en woonachtig is in de andere regio? Wie betaalt de opvang en zorg dan? Daar moet duidelijkheid over zijn.’

Zelf is ze er voorstander van elke gemeente naar ratio te laten meebetalen. Maar hoe je het ook regelt: altijd moet het belang van het slachtoffer voorop staan, benadrukt Hut. Niet wie betaalt.

‘Voor je het weet ben je het slachtoffer kwijt en is iemand weer terug in de uitbuitingssituatie. Ga niet eerst de financieringsvraag stellen, maar kijk hoe je het slachtoffer het beste kunt helpen.’

Borgen, borgen, borgen

Mede dankzij het IBP is er de afgelopen jaren meer aandacht gekomen voor mensenhandel. Gevraagd naar de stand van zaken richting 2022, waarin elke gemeente een aanpak moet hebben, is Hut voorzichtig optimistisch.

‘We zijn op de goede weg, maar er is ook nog een weg te gaan. We merken dat steeds meer gemeenten het actiever oppakken. Maar dat betekent niet dat we achterover mogen leunen. Vaak zie je dat de aandacht voor mensenhandel voortkomt uit persoonlijke aandacht voor het onderwerp. Maar de aandacht moet daar niet van afhangen. Dat borgen, dat is echt belangrijk.’

Hut waarschuwt dan ook dat het opstellen van een aanpak mensenhandel een eerste stap is naar het aanpakken van het probleem, maar niet het doel zelf is.

‘Je kunt het op papier geregeld hebben, maar als het in de praktijk niet genoeg uitwerking heeft, dan ben je er nog niet. Het moet actief worden opgepakt en geborgd. De kwaliteit moet voldoende zijn. Die stap moeten we vanaf 2022 gaan maken.’

Pleeg ook inzet op de doelen van anderen

Belang van de aanjager

In Zwolle zijn ze inmiddels goed op weg. Pruim heeft veel tijd gestopt in het stimuleren van samenwerking tussen de verschillende ketenpartners. En ervoor te zorgen dat zij elkaar (beter) weten te vinden.

Cruciaal bij deze aanpak is om verder te durven kijken dan je eigen rol en eigen doel, geeft ze aan.

‘Als je alleen maar vanuit je eigen rol kijkt, dan kom je niet verder. Je moet elkaar helpen om elkaars doelen te bereiken. Om het gemeenschappelijke doel te bereiken, om mensenhandel terug te dringen, moet je ook inzet plegen op de doelen van anderen. Er is een grote mate van afhankelijkheid [op dit dossier, red.], alleen in samenwerking kun je stappen zetten.’

Haar advies aan andere gemeenten is dan ook om het onderwerp apart te beleggen, juist omdat samenwerking en bewustwording zo belangrijk is.

Pruim: ‘Het helpt om iemand in die aanjagende rol te zetten, zodat het de aandacht krijgt die het behoeft. Zo voorkom je dat iedereen het er een beetje bij doet. Het heeft bestuurlijke aandacht nodig op regionaal niveau, op lokaal niveau, en er zijn nog veel ambtenaren die in het veiligheid- en zorgdomein bij dit onderwerp betrokken. Voordat iedereen elkaar kent en je krachten kunt bundelen, ben je heel wat gesprekken verder.’

Kortom: een effectieve aanpak ontwikkelen gaat niet over één nacht ijs.

‘Ik zeg altijd: een vrouw bevalt ook niet in één dag, die is ook negen maanden zwanger. Het vraagt een lange adem. Maar een jaar aanjagen is heel welkom, dat zou ik andere gemeenten ook gunnen.’

Eerste tekenen van succes?

Pruim vindt het ingewikkeld om aan te geven of de intensivering van de aanpak al tekenen van succes laat zien. Ze twijfelt of de term ‘succes’ wel de juiste is voor dit onderwerp. Ze ziet dat er stappen worden gezet in de aanpak van mensenhandel. Maar waarschuwt ook dat er meer nodig is om het probleem op te lossen.

‘De vraag is ook: wanneer is het succesvol? Als de dader is bestraft of als het slachtoffer uit de uitbuitingsituatie is? Ik kan wel een voorbeeld geven van een slachtoffer dat net niet in uitbuiting is beland, waar we inzet op hebben gepleegd.’

Glimlacht.

‘En je hebt liever dat iemand helemaal niet in een uitbuitingssituatie belandt, dan dat je diegene als slachtoffer moet begeleiden om daar weer uit te komen.’

Om gemeenten te helpen heeft CoMensha samen met de VNG een kompas ontwikkeld met handvaten voor het opstellen van beleid tegen mensenhandel. Ook is er een longread beschikbaar met ervaringsverhalen én adviezen van zowel slachtoffers als ketenpartners.