De kracht van het programmatische, tactische niveau
Albert Hutschemaekers is een aimabele Limburger. Hij studeerde bouwkunde in Eindhoven. Waarmee hij een rijke ambtelijke carrière kent. Als programmadirecteur was hij verantwoordelijk voor de realisatie van het Stationsgebied Utrecht. Misschien wel het best bewaarde geheim van Nederland. Want: een enorm project, waarbij vrijwel iedere andere grote ruimtelijke ingreep in Nederland verbleekt. En waarbij overheid, markt en bewoners samen de inrichting van een vierkante postzegel, hartje Utrecht, moeten vormgeven. Met deze brede ervaring reflecteert hij op ambtelijk en bestuurlijk handelen in een interbestuurlijke context.
Om maar met de deur in huis te vallen: hoe staan we er eigenlijk interbestuurlijk voor?
‘Het gaat in mijn ogen lang niet slecht. In Nederland is er eigenlijk nauwelijks een tekort aan visie, aan strategie. En ook complexe uitvoeringsprojecten zijn er meer dan voldoende. Maar toch is er best wat te verbeteren, als het om interbestuurlijk werken gaat. In mijn ogen lijdt Nederland namelijk aan het euvel dat we eigenlijk heel weinig kaas gegeten lijken te hebben van dat tussengebied, van het tactische niveau. Een niveau, dat je juist bewust moet doorlopen. Waar je de cruciale vertaalslag formuleert tussen abstractie en doen. Mijn indruk is, dat we die stap eigenlijk -bijna consequent- overslaan.’
Kan je een voorbeeld noemen?
‘Het vraagstuk van de woningmarkt, bijvoorbeeld. Enerzijds hebben we een duidelijke visie op de woningmarkt. We constateren dat er een schreeuwend tekort aan woningen is, dat er in het middenhuur-segment veel te weinig aanbod is, en dat daardoor niet alleen de privé-situatie van honderdduizenden Nederlanders geraakt wordt, maar dat dit ook de economische groei raakt.’
‘Waarmee we het vraagstuk strategisch hebben ingekaderd. Op uitvoeringsniveau spreken we af dat er 100.000 woningen per jaar bijgebouwd moeten worden. Maar daarna laten we het - ik versimpel het nu - eigenlijk aan ‘al dan niet samenwerkende’ gemeentes over om die woningen samen met de markt te realiseren.’
‘Een slimme procesarchitectuur ontbreekt dus eigenlijk. In de tactische fase komt namelijk een keur aan gevoeligheden naar boven. Waar je sensitief moet zijn, communicatief moet zijn. Maar ook politiek-bestuurlijk scherp moet zijn. Waar je toch écht keuzes moet maken. Juist op dat bovenlokale niveau. En in mijn ogen doen we dat eigenlijk te weinig. Als ik scherp ben: als provincies dat niveau niet of nauwelijks oppakken, waarom hebben we die interbestuurlijke laag dan nog?’
‘Op strategisch niveau was helder dat er écht iets moest gebeuren. Maar de aanpak van het Utrechtse Stationsgebied is tot vier keer toe mislukt.’
Leidt heel Nederland aan dat euvel? Of gaat het op plekken ook wel goed?
‘Ik chargeer natuurlijk. Want uiteraard zijn er best voorbeelden, waar het goed gaat. Bij een aantal grote programma’s zie je dat die tussenfase, die procesachitectuur wat beter op orde is. Vaak omdat er zulke grote budgetten mee gemoeid zijn. Dan zijn er al wat sneller duidelijke kaders, maar is het programma ook weer zo groot, dat je niet alles in detail kan regelen. Dus gaat dat programma eigenlijk ‘haast vanzelf’ het tactische niveau invullen. Maar: dan moet je wel mandaat hebben.’
‘Als ik uit mijn eigen ervaring mag putten: op strategisch niveau was het helder dat het Stationsgebied in Utrecht écht anders en beter zou moeten. Het gebied verloederde langzaam, en rond Hoog Catharijne hing langzamerhand een geur van verschraling. De functie van de Jaarbeurs was ook aan verandering toe. Terwijl ook de aansluiting tussen binnenstad en Oog in Al en Leidsche Rijn echt aan verbetering toe was. Kortom: op strategisch niveau was helder dat er écht iets moest gebeuren. Maar de aanpak van dat Stationsgebied is tot vier keer toe mislukt.’
Waar ligt dat dan aan?
‘In mijn ogen lukte het pas, toen we wat meer oog kregen voor het tactische niveau: hoe gaan we dat dan zo structureren, dat de belangen van de grootste spelers elkaar daadwerkelijk versterken?’
‘In het Utrecht Stationsgebied-programma hebben we het tactische niveau eigenlijk uiteindelijk vastgelegd in een contractstructuur: in een aantal grote contracten tussen gemeente en iedere individuele grote speler in het gebied. Dus: een afzonderlijk contract met NS en ProRail, met Hoog Catharijne (Corio), met de Jaarbeurs. Dat gaf een heel helder afsprakenstelsel, waarbij duidelijk was, dat de gemeente de regie had, en waarover deze regie dan gaat. Die contracten zijn netjes bediscussieerd en afgezegeld in de gemeenteraad. Waarmee de democratische controle er ook is.’
Je had het net over grote budgetten. Welke rol speelt ‘het geld’?
‘Best een bepalende rol. Geld werkt tot op zekere hoogte sturend. De contractstructuur regelde de langjarige (soms over een periode van meer dan tien jaar uitgesmeerde) individuele samenwerking tussen gemeente en alle partijen.’
‘Dat gegeven gaf de investeerders in het gebied rust: ‘we weten als het ware, waar we de komende tien jaar aan toe zijn.’ Maar het betekende ook rust voor de financiering van het hele programma: de ene partij wilde snel investeren, de andere juist later. Door op het tactische niveau al die belangen in tijd en geld op volgorde te zetten, ontstond de mogelijkheid om het Stationsgebied ook daadwerkelijk aan te pakken.’
Wat levert zo’n programmatische aanpak nog meer op, naast het ‘regelen van het geld’?
‘Die contractenstructuur zorgde ook voor een helder kader, waarbinnen iedereen elkaar heel goed kon aanspreken op gewenst gedrag, of juist op wisselende standpunten: het afsprakenstelsel was helder voor iedereen.’
‘Dat afsprakenstelsel schept ook duidelijkheid richting bestuurders. Vooral ook richting de bestuurders, die niet bij de oorspronkelijke afspraken betrokken waren. De hoofdlijn ligt namelijk vast. En dus kan je als bestuurder vooral op het tactische niveau verschil maken. Ook dat zorgde ervoor, dat we die tactische kant altijd scherp in het oog hielden: als er in een groot programma ruimte zit, dan zit het juist op dat niveau.’
‘Door het strategische kader voor de écht lange termijn goed vast te leggen, hou je op tactisch niveau meer dan genoeg ruimte over voor eigen invullingen’
Hoe werkt dat dan? Kan je een voorbeeld geven?
‘Ja. De precieze inrichting van een plein dat Hoog Catharijne en het station ging verbinden. Net zoals de invulling van het Stadskantoor, ook al wat jaren geleden. Dat zijn dan ook de momenten, waar bestuurders (of wie dan ook) nieuwe ideeën kunnen toevoegen. En alhoewel het ondertekenen van de contracten een bestuurlijke mijlpaal was, evenals de ‘eerste paal in de grond’ een belangrijk moment, is er ook na dergelijke beslissingen nog meer dan genoeg ‘ruimte’. Die benut je door steeds weer het tactische niveau te pakken. Zo zijn er ook nu nog voldoende momenten om verschil te maken: straks bijvoorbeeld, als de Jaarbeurs helemaal ingericht zal zijn.’
‘Kortom: door het strategische kader voor de écht lange termijn goed vast te leggen, hou je op tactisch niveau meer dan genoeg ruimte over voor eigen invullingen. Zo verbind je lange, middellange en korte termijn met elkaar.’
Hebben we een nieuwe regio-indeling nodig?
‘Samenwerking organiseren, dat moet je zeker. Maar waar ik wat huiverig voor ben, is om weer een nieuwe ‘laag’ in te stellen. Ik weet niet zeker of die regionale schaal wel geïnstitutionaliseerd zou moeten worden. Sterker nog: ik denk dat dit geen goed idee is. Wel moet je op bovenlokaal niveau samenwerking organiseren. Maar ik zou dan eerder pleiten voor een groot programma.’
Hoe zou je dat dan op het niveau van de woningmarktopgave aanpakken?
‘Allereerst stel je een visie op, waarvan op strategisch niveau de kaders helder zijn. Maar waarbij je op tactisch niveau ruimte hebt en ruimte laat. Dan stel je een programmadirecteur of een programmamanager aan, die met die tactische vertaling, net als bij een grote onderneming langs zijn ‘aandeelhouders’ moet: de verschillende gemeenteraden. En langs de andere betrokkenen bij zijn programma.’
‘Dat kader, waarbinnen je aan de slag moet er ongeveer zó zou uitzien: ‘met jouw programma heb je de concrete opdracht om in deze regio binnen tijd en geld 10.000 woningen te realiseren. Daarvan is dit percentage huur, dit percentage koop. Waarbij je aan vier kernwaarden moet voldoen: sociaal inclusief en duurzaam bouwen, waarbij natuurbehoud én een goede bereikbaarheid randvoorwaardelijk zijn. In dit gebied zitten deze partners, waarmee we deze opgave moeten realiseren’. De ministeries stellen ‘kennisteams’ ter beschikking, die dit proces verstevigen.’
Duidelijkheid
‘Dan ontstaat er een productieproces, met een meerjarige prognose. Met tegelijkertijd een aantal logische ‘aandeelhouders’, die betrokken moeten blijven. Variërend van marktpartijen, natuur- en milieuorganisaties, maar ook de inwoners, die er straks moeten willen wonen. En uiteraard de beleidsafdelingen, die over ruimte, duurzaamheid en mobiliteit gaan. Al die partijen, die moet je als programmamanager, als regisseur tevreden houden. Maar omdat de gemeenteraden vooraf in hebben moeten stemmen met het strategisch kader, kan je iedereen wel langjarige duidelijkheid geven. Dat komt het proces zeker ten goede.'
‘Woningnood, mobiliteit en verduurzaming kan je alleen maar in samenhang oplossen. Toch zijn dat, zowel op bestuursniveau als qua financiering, drie gescheiden werelden’
Klinkt overtuigend. Wat is de rol van de ministeries in dit geheel?
‘Als we naar de woonopgave kijken, dat weten we dat overal in de Randstad de woningnood hoog is. Dat er tegelijkertijd een enorme mobiliteitsopgave ligt. En dat we bovendien sterk willen verduurzamen. Dat is een opgave, die je alleen maar in samenhang oplossen kan. Toch zijn dat, zowel op bestuursniveau als qua financiering, drie gescheiden werelden. En eigenlijk werken die drie opgaven belemmerend ten opzichte van elkaar. Anno nu slagen we er niet goed in, om die drie lijnen bij elkaar te brengen.’
‘Stel nou eens, dat je de budgetten die bij de drie ministeries beschikbaar zijn eens bij elkaar zou brengen in een open exploitatiemodel? En stel dan bovendien, dat je de durf zou hebben om ook bijvoorbeeld de stijging van de WOZ-waarde en de erfpachtstijging van de te bouwen woningen in je exploitatie zou durven meenemen. Dat je daarnaast eens zou doorrekenen, wat een betere ontsluiting van die toekomstige woonwijken in economisch opzicht zou kunnen betekenen. Dan zou je op tactisch niveau prima kunnen zien, op welke plek de woonopgave wat meer verdicht zou moeten worden, waar de mobiliteitsopgave net niet uit kan, of waar een duurzame energievoorziening wel goed ingepast zou kunnen worden. Zodat je weet hoe ver een polsstok van iemand reikt. Zodat je met elkaar kan vaststellen waar je meerwaarde kan creëren, die je op andere plekken, waar je tekort komt, kan bijleggen.’
‘De compliance leg je dan in lichte contracten vast. Eigenlijk zoals we het ook bij het Stationsgebied hebben gedaan. Daar was het logisch, omdat we met private partijen aan het investeren waren. Maar het is eigenlijk net zo logisch omdat als overheden samen zo op te pakken. Dat geeft namelijk vrijheid op het tactische niveau. En het geeft lange termijnperspectief voor alle betrokkenen.’
Nog tijd voor laatste woorden?
‘Voor je denkt, dat we hiermee het ‘panacée voor alles’ te pakken hebben: dan moet ik je toch teleurstellen. Met al mijn ervaring lukte me het niet om dit ook in een ander groot programma zo te organiseren. Dus de dagelijkse praktijk blijft weerbarstig.’