Eendimensionale decentralisaties en een overheid met uitvoeringskracht

Bernard ter Haar en de studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen

Bernard ter Haar een topambtenaar noemen, is wellicht een understatement. Al 31 jaar is hij werkzaam als ambtenaar. ‘Heel bewust,’ zoals hij dat zelf formuleert: ‘want de overheid gaat namelijk altijd over ‘ingewikkelde vraagstukken’ en daar krijg ik energie van.’ Ingewikkelde vraagstukken, daarvan heeft hij er al veel op zijn bordje gehad. Lees maar even mee: in de kredietcrisis (2008) was hij één van de bedenkers van het idee om direct geld in de noodlijdende Fortis en ABN/Amro te stoppen, in plaats van slechte leningen weg te nemen van de bankbalans. Ook werkte hij als topambtenaar bij de ministeries SZW en VROM. En lanceerde hij het idee om de hypotheekrenteaftrek van een woning te koppelen aan de energiezuinigheid. Een dwarse denker. Die op zachte toon prangende problemen dwingend benoemt.

Ter Haar

Gedreven door de publieke zaak

Na de kredietcrisis én het oplossen daarvan, werd er aan Ter Haar getrokken. Hij had moeiteloos de overstap naar het bedrijfsleven kunnen maken, maar dat heeft hij niet gedaan. ‘Ik geloof dat ik wel over een zeker verantwoordelijkheidsgevoel beschik. Gebruik maken van je talenten, je inzetten voor het verbeteren van de wereld. Dat is me met de paplepel ingegoten.’ Een korte stilte: ‘En ik wil me ook graag ergens tegenaan bemoeien.’ Een kleine glimlach: ‘Dat helpt ook.’ En dus zet Ter Haar zich veel liever in voor de publieke zaak, dan voor de grote bedrijven.

Overheidvannu.nl interviewt Ter Haar in zijn hoedanigheid als voorzitter van de studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen. Een gremium van wijze mensen, dat zich buigt over het functioneren van de overheid. Met een focus op de onderlinge samenwerking: ‘Ik merk dat het in de praktijk ingewikkeld is voor overheden om samen te werken, het is blijkbaar ingewikkeld. En die samenwerking levert bovendien niet altijd maximaal resultaat op.’ De studiegroep buigt zich over de vraag, hoe die samenwerking zou kunnen verbeteren.

‘Onze overheidsordening is vooral geschikt om antwoorden te formuleren op de vraagstukken van de eerste helft van de vorige eeuw.’

Waar schort het aan bij de samenwerking tussen de verschillende overheidslagen?

In de afgelopen jaren viel het woord ‘decentralisatie’ vaak, als er nagedacht werd over een effectievere overheid. Ter Haar constateert dat ‘een regionale ordening’ daarbij vaak als instrument is ingezet: zo ontstonden de veiligheidsregio’s. Of de arbeidsmarktregio’s. Met argumenten als ‘dichter bij de burger komen’ of ‘meer bestuurlijke slagkracht organiseren.’ Tegelijkertijd kan je constateren dat ieder beleidsterrein als het ware zijn eigen ‘regionale ordening’ bedacht heeft.

Die verschillende ordeningen maakt effectief samenwerken tussen overheden – in de praktijk- niet gemakkelijker. En niet overzichtelijker. Dus als we regionalisering goed willen toepassen, dan moeten we nadenken over de juiste schaal, stelt Ter Haar vast. Waarbij decentralisatie geen panacee is: ‘Sommige zaken kan je het best op wijk- en buurtniveau regelen. Maar andere zaken zijn dusdanig ingewikkeld, dat je dat bovenregionaal, of op nationaal niveau moet willen regelen.’

Decentralisaties té vergaand doorgezet

Een aantal decentralisaties is in zijn ogen te ééndimensionaal ingericht. Het adagium ‘Je gaat er over of je gaat er niet over’, dat is met de kennis van nu wellicht te streng geformuleerd. Als je in Nederland maatschappelijke vraagstukken wilt aanpakken, dan ontstaat ‘regie’ en ‘samenhang’ niet vanzelf. Dat moet je toch organiseren.

Kijk eens naar de RES-sen (Regionale Energie Strategieën): daarvan is gezegd, dat ze ‘van onderop’ moeten worden geformeerd. Maar de energietransitie is een dusdanig groot thema, en raakt zoveel beleidsterreinen, dat je dat op regionaal niveau niet echt kan oplossen. Daar heb je ook echt andere partijen bij nodig.

Zo’n beeld is ook over de decentralisaties te geven: daarvan hebben we ons onvoldoende gerealiseerd dat dat ook echt effect heeft op de onderlinge verbindingen. Dat is dan ook één van de vraagstukken, waarover de studiegroep zich gaat buigen. Waarbij ook de financiële verhoudingen besproken moeten worden: ‘want als het geld zeker is, dan hoeven we daar tenminste geen ruzie meer over te maken.’

Pas als dat op orde is, dan kan de focus op de inhoud: op de grote vraagstukken van nu. Opgaven als woningmarkt, energietransitie, digitalisering en de omvorming van het sociale domein: die grote maatschappelijke opgaven, waar naar de overheid gekeken wordt om dat ‘op te lossen’.

Den Haag heeft zichzelf gevangen gezet in de vraagstukken van de vorige eeuw

Ook in Den Haag moet het roer om, constateert Ter Haar. De Haagse verkokerde structuur is niet meer van deze tijd: ‘Een van mijn one-liners is dat onze overheidsordening eigenlijk vooral geschikt was om antwoorden te formuleren op de vraagstukken van de eerste helft van de 20ste eeuw.’ Waarbij een strikte, thematische afbakening het mogelijk maakte om een maatschappelijk vraagstuk te analyseren en – op basis daarvan- op te lossen.

‘Je zou kunnen zeggen dat we leven in een tijd van publieke armoede. Naast de private rijkdom.’

Anno ‘nu’ is zo’n strikte afbakening eigenlijk contra-productief: de huidige maatschappelijke vraagstukken zijn nu eenmaal niet ‘in te perken’ tot een enkel ‘oud’ beleidsveld. ‘Dus we zouden die departementen veel dichter bij elkaar moeten brengen, omdat de grote vragen van onze tijd alleen in samenhang aangepakt kunnen worden.’ Maar echt tijd en ruimte om even ‘buiten de kaders van de dagelijkse werkelijkheid te denken’, daar is binnen de overheid weinig ruimte voor. ‘Je zou kunnen zeggen dat we leven in een tijd van publieke armoede. Naast de private rijkdom.’

Wat dan wel? ‘In mijn ogen is een ‘knip’ nodig tussen de ministeriële portefeuilles en de departementale structuur. Want anders gaan we nooit integraal werken.’

Een mediale wereld, waarin in termen van verlies en winst gedacht wordt

Den Haag is in zekere zin een tussenoverheid geworden. En ook dat besef is nog niet altijd breed ‘ingedaald’. In de ogen van ‘de media’ is Den Haag nog steeds ‘koning in ons eigen koninkrijk’: de grote media hebben nu juist oog voor Den Haag en -te- weinig oog voor Europa. En ook te weinig voor wat er regionaal gebeurt.

Tegelijkertijd zie je ook dat we er onvoldoende in slagen om diezelfde media te interesseren voor onze beleidsdossiers: ‘kijk eens naar de NOVI. Die is gepresenteerd. En gaat over een van de grootste problemen van onze tijd, namelijk de indeling van onze schaarse ruimte.’ Maar aandacht in de landelijke pers? Die is er nauwelijks of niet geweest.

Maar, zo constateert Ter Haar ook droog: ‘de NOVI is natuurlijk ook wel een tikje een braaf document geworden.’ Dus, zo wil hij maar zeggen, het is vanuit dat perspectief ook weer niet raar, dat er geen aandacht voor is. ‘Het tonen van wat meer ambtelijk en politiek lef’, dat zou óók kunnen helpen.’

‘Een groot aantal grote opgaven van deze tijd inmiddels meer ‘executief’ dan ‘politiek’ van aard. Neem de energietransitie: dat is meer een managementvraagstuk dan een politiek vraagstuk.’

Wat dan wel?

Toch is een groot aantal grote opgaven van deze tijd inmiddels meer ‘executief’ dan ‘politiek’ van aard, zo oordeelt Ter Haar: ‘Kijk naar de woningmarkt. Daar ligt een duidelijke opgave om de komende jaren een flink aantal woningen te bouwen.’ Dat is in politiek opzicht afgezegend: de belangrijkste politieke keuzes zijn feitelijk al gemaakt. Ook de energietransitie is een dossier, waar de meeste politieke partijen het wel over eens zijn: ook dat is eerder een managementvraagstuk, dan een politiek vraagstuk: ‘Hoe komen we daar dan?’ Op alle schaalniveaus hebben we nu executieve, uitvoeringskracht nodig.

Wat gaat de studiegroep nu precies doen?

De studiegroep wil allereerst transparant én interactief opereren: ‘We willen een brede discussie entameren: met expertsessies, ronde tafels en tussenverslagen. Met de leden van de studiegroep willen we gericht naar een aantal casussen per beleidsterrein gaan kijken. Om met elkaar te bespreken, hoe we échte antwoorden kunnen formuleren op de vraag hoe samenwerking tussen overheden, burger en markt zo ingericht kan worden, dat de grote vraagstukken van onze tijd echt beet- en aangepakt kunnen worden.’ In maart 2020, zo is de verwachting, publiceert de studiegroep een eerste stuk met kansen, knelpunten en dilemma’s.