Wat heb je aan een Code Interbestuurlijke Verhoudingen? ‘Het was echt nodig om weer on speaking terms te komen’

In 2003 stond de VNG in een circustent op het Malieveld. Om op te roepen tot meer inspraak bij wetgeving en beleid. ‘Het was echt bonje’, tussen de verschillende overheden. Daarom werd in 2004 de eerste Code Interbestuurlijke Verhoudingen opgesteld. Inmiddels wordt er gewerkt aan een nieuwe code. Reden genoeg om stil te staan bij het nut van zo’n code en bij wat er bestuurlijk is veranderd sinds 2003. Het werd een geanimeerd gesprek, met de belangrijke spelers van de eerste én de nieuwe code: Ciska Scheidel en Yolanthe Sinnige.

Links: Yolanthe Sinnige, rechts: Ciska Scheidel

Links: Yolanthe Sinnige met de eerste code, rechts: Ciska Scheidel, met het rapport dat de VNG in 2004 uitbracht over de bestuurlijke verhoudingen toentertijd

In 1 minuut:

  • ‘Bij de huidige code gaat het veel over welke overheid heeft welke rol. Bij de nieuwe code gaat het erom: dit zijn de rolverdelingen, maar hoe werk je van daaruit goed samen?’
  • Een code biedt natuurlijk geen pasklare antwoorden, maar het is wel een handvat voor het onderlinge gesprek.

De tijden zijn veranderd sinds de eerste interbestuurlijke code in 2004 werd opgesteld. Zoveel is al snel duidelijk, als Ciska Scheidel – inmiddels directeur publieke gezondheid bij VWS – begint met terugblikken. Ze haalt een USB-stick uit haar tas: ‘Ik heb hier gisteravond tien filmpjes opgezet, die we toen hebben gemaakt voor een cd-rom over de interbestuurlijke verhoudingen. Voor hedendaagse begrippen veel te lang natuurlijk.’

Yolanthe Sinnige werkt op dit moment aan de nieuwe code en is daarnaast ook bezig met interbestuurlijke verhoudingen. Ze werkt bij het Interprovinciaal Overleg (IPO), de belangenbehartiger van de twaalf provincies. Bij nieuw Rijksbeleid brengt ze wensen van de provincies in en werkt ze aan heldere afspraken over de rolverdeling tussen Rijk, provincies, waterschappen en gemeenten. Vooral op het gebied van bestuurlijke organisatie.

De Code bevat afspraken tussen het Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen die eraan bijdragen dat er een goed samenspel ontstaat tussen de verschillende medeoverheden, zodat ieder zijn verantwoordelijkheid in het bestel waar kan maken. ‘Decentraal wat kan, centraal wat moet’, is een van de afspraken. Ook staan er afspraken in over hoe het Rijk de decentrale overheden betrekt. De huidige code is hier te downloaden.

Wat is de Code Interbestuurlijke Verhoudingen precies?

Yolanthe: ‘Het zijn omgangsregels voor hoe overheden met elkaar samenwerken. Simpel gezegd. Er staat bijvoorbeeld in dat overheden elkaar tijdig betrekken bij nieuwe beleidsvoornemens.’

Ciska: ‘Ja, de ontstaansgeschiedenis is dat het niet zo goed ging tussen de overheden. In 2003 stonden de gemeenten op het Malieveld om te protesteren.’

Yolanthe: ‘In een circustent was dat ja, het was echt bonje. Gemeenten en provincies (de waterschappen sloten vanaf de herziene code van 2013 aan) vonden dat ze te weinig invloed hadden op nieuwe wetgeving, terwijl we er allemaal zijn om gezamenlijke opgaven aan te pakken. In die termen werd er trouwens nog niet over gesproken, het ging meer over ieder z’n rol.’

‘Het ging niet eens zozeer om de code, maar meer om het proces.’

Ciska: ‘In het kabinet (Balkenende II, red.) werd toen ook gesproken over een andere overheid. Er waren allemaal ontwikkelingen, waardoor er nieuwe verhoudingen ontstonden waar we iets mee moesten. BZK, IPO en VNG hebben toen allemaal een beleidsnotitie opgesteld, over wat zij zelf als hun rol zagen. Van daaruit is uiteindelijk de code ontstaan, om met elkaar de omgangsregels vast te stellen. Maar eigenlijk vooral om weer met elkaar on speaking terms te komen. Het ging niet eens zozeer om de code, maar meer om het proces.’

Hoe ziet het proces om tot zo’n code te komen er dan uit?

Ciska: ‘In 2004 waren dat vooral een heleboel gesprekken tussen de directeuren van IPO en VNG en de directeur-generaal van het huidige BZK. Drie mannen die het polderen echt in zich hadden. Er was veel druk van buitenaf en veel bestuurlijke wil. Een sfeer van: nu gaat er echt iets komen.’

Yolanthe: ‘Bij de nieuwe code loopt het proces meer van onderop. Met themasessies en workshops om inbreng bij verschillende mensen van alle overheidslagen op te halen. Het is belangrijk om een actualisatie te maken, omdat er sinds 2004 veel veranderd is. Maar er is minder urgentie, we staan niet meer tegenover elkaar zoals toen. Daardoor is het ook een ander proces.’

Wat van de huidige code is inmiddels flink aan vervanging toe?

Ciska: ‘Er zitten afspraken over termijnen in, die helemaal niet meer kunnen in deze tijd. Kijk, hier staat vijf maanden om op een wetsvoorstel te reageren! Zoveel maanden is inmiddels ondenkbaar. Nu is het trouwens überhaupt ondenkbaar dat je medeoverheden pas betrekt als je al met een wetsvoorstel bezig bent.’

‘De huidige code zegt niets over hoe je samenwerkt bij actieprogramma’s.’

‘De huidige code is vooral gericht op beleid in de vorm van wetgeving. Maar het veranderen van een wet duurt zo lang, dat in de tussentijd al onderdelen worden uitgevoerd via actieprogramma’s. Daar zegt de huidige code niks over, over hoe je medeoverheden betrekt bij dat soort programma’s.’

Yolanthe: ‘Ja, inmiddels werk je al meer samen. In de huidige code is het meer: dat is jouw taak, dit is mijn taak, en daarbij moeten we niet in elkaars vaarwater zitten. Bij de nieuwe code gaat het erom: dit zijn de rolverdelingen, maar hoe werk je van daaruit goed samen.’

‘Dat de decentrale overheden bij het regeerakkoord een aanbod hebben gedaan aan het kabinet, was een unicum. Als wij vroeger een brief stuurden zat daar altijd een vraag in. Nu presenteerden provincies, gemeenten en waterschappen een gezamenlijk voorstel. Over hoe we elkaar kunnen versterken om de overgang naar een energieneutraal en klimaatbestending Nederland te versnellen. Die beweging zie je terug bij het regeerakkoord, om opgaven gezamenlijk aan te pakken. Dat was een van de aanleidingen om te kijken naar de code: zit die gedachte er wel goed in?’

Kan je zoiets wel vangen in een code, hoe je met elkaar samenwerkt?

Ciska: ‘Je kan in zo’n code afspraken maken over wie je wanneer betrekt. Bijvoorbeeld bij het VWS-programma Kansrijke Start. We hebben daarvoor eerst de VNG benaderd, maar die gaven niet thuis. Terwijl er genoeg gemeenten waren die met ons samen wilde werken. Toen heb ik op een gegeven moment tegen de VNG gezegd: ik heb genoeg gemeenten betrokken, dus ik kan verder. Is dat nou wel of niet goed? Het zou goed zijn als de nieuwe code daar iets over zegt.’

Yolanthe: ‘Een code biedt voor dat soort zaken natuurlijk geen pasklare antwoorden, maar het is wel een handvat voor het onderlinge gesprek. Bij iedere afspraak gebeurt het dat die zo nu en dan niet wordt nageleefd. Maar je hebt dan wel iets op basis waarvan je het gesprek kan voeren.’

‘En soms is het ook heel praktisch: als een collega zegt dat ze een week de tijd heeft gekregen om op een wetsvoorstel te reageren, dan wijs ik altijd even op de code. Je hoeft dan niet altijd de volledige termijn uit de code te gebruiken, maar kan wel zeggen dat een week niet haalbaar is. En dat je ook drie weken de tijd mag nemen.’

Ciska: ‘Het moet geen set met regels zijn, maar iets dat wordt geïncorporeerd in het denken van alle partijen. Elke kabinetsperiode wordt er een schouw gemaakt door de Raad van State. Die kijken dan onafhankelijk hoe het staat met de interbestuurlijke verhoudingen. Daarvoor is de code ook een belangrijk handvat, om te kijken of het nog goed gaat en of het Rijk zich wel aan de code houdt.’

Het belangrijkste dat Ciska Scheidel wil meegeven voor de nieuwe code is dat de tijdlijnen en het formalistische karakter niet meer van deze tijd zijn. Daar wordt nu aan gewerkt door een werkgroep met afgevaardigden van BZK, IPO, de Unie van Waterschappen en VNG. In 2020 moet dit uitgemond zijn in een nieuwe Code Interbestuurlijke Verhoudingen.

Hoort bij