Toezicht: niet langer verticaal maar horizontaal

Voor veel overheidsinstanties betekent toezicht houden dat ze de partijen waarmee ze samenwerken zo volledig mogelijk – verticaal – controleren. Maar wat als overheden en hun (keten)partners elkaar meer zien als naasten, en het proces van verantwoording samen vorm geven? Het idee van ‘horizontaal toezicht’, waarbij partijen zich verantwoorden op inhoud, kwaliteit en resultaat in plaats van op cijfers en feiten, krijgt bij steeds meer organisaties voet aan de grond.

Dit artikel in 1 minuut:

Met horizontaal toezicht gaan partijen samen het proces van toezicht en verantwoording aan. Dit scheelt tijd, en het vertrouwen groeit door de samenwerking. Je krijgt geen opeenstapeling van controlemechanismen, zoals bij verticaal toezicht. Het is een verandering van mindset, die steeds vaker wordt gemaakt.

Zo draait de gemeente Leeuwarden mee in een pilot rondom horizontaal toezicht, in het kader van het traject ‘Anders verantwoorden’ van het Programma Sociaal Domein. Henk Jansen, strategisch adviseur sociaal domein in de gemeente Leeuwarden: ‘Als overheid kun je bovenop de processen zitten en alles willen controleren. Bij “horizontaal toezicht” zien gemeenten en ketenpartners elkaar echter meer als gelijken. We richten samen het proces is en gedurende het jaar laten we elkaar wederzijds weten hoe we vinden dat het gaat.’

'Er is continue afstemming, en daardoor meer vertrouwen'

Versterkt vertrouwen

Een van de grote voordelen van horizontaal toezicht is tijd, merkt Jansen. ‘Met horizontaal toezicht controleer je niet achteraf, maar gedurende het hele jaar op verschillende momenten. Je hoeft dus niet meer te wachten tot alle controleverklaringen van de aanbieders binnen zijn – iets dat ieder jaar lang duurde. Van de cijfers die aan het einde van het jaar binnekomen weet je al: die kloppen. Ook kun je eerder bijsturen gedurende het jaar.’ Horizontaal toezicht versterkt bovendien de samenwerking tussen gemeenten en aanbieders. ‘Er is continue afstemming, en daardoor meer vertrouwen.’

Belastingdienst

Is horizontaal toezicht toepasbaar binnen alle overheidslagen en samenwerkende organisaties? Nico Sluiter, manager bij de provincie Noord-Brabant: ‘Als provincie heb je een andere functie als toezichthouder. Je hebt immers niet dezelfde vorm van toezicht op gemeenten, als gemeenten hebben op ketenpartners. Maar wij kennen horizontaal toezicht wel uit samenwerking met de Belastingdienst.’

'Partijen hebben hun eigen mechanismes voor controle en verantwoording. Waarom zou je daar geen gebruik van maken?'

Het kabinet introduceerde horizontaal toezicht voor de Belastingdienst namelijk al in 2005. Sluiter: ‘Bij onze aangiftes gaat het om behoorlijk complexe BTW-regimes en serieuze bedragen. Vroeger deden we die aangiftes zonder afstemming met de Belastingdienst. Zij moesten er dan maar op vertrouwen dat we het goed hadden gedaan, of een steekproef doen. Belastingdienst en Provincie Noord-Brabant sloten in 2009 een convenant met afspraken over horizontaal toezicht. Nu bespreken we ieder jaar onderling hoe dingen zijn gelopen, en vertellen we hun waarom wij denken dat onze aangifte goed in elkaar zit. Zij leren hier ook van.’

Gebruikmaken van controlemechanismen

Sluiter vindt horizontaal toezicht in de basis ‘goed, efficiënt en duidelijk.’ Want: ‘Bij verticaal toezicht stuur je altijd op een “wij-zij-verhouding” en krijg je een opeenstapeling van controlemechanismen: je houdt mensen aan het werk die elkaar controleren. Ik vind dat je er, zeker in overheidsland, vanuit moet kunnen gaan dat partijen op een zorgvuldige en rechtmatige manier omgaan met de middelen die ze krijgen. Ze hebben allemaal hun eigen mechanismes om vast te stellen hoe ze controle houden en verantwoording afleggen. Waarom zou je daar geen gebruik van maken?’

Wel vindt Sluiter dat je altijd een vorm van verticaal toezicht achter de hand moet hebben. ‘Vanwege de publieke verantwoording en verantwoordelijkheid moet je verticale controle in kunnen zetten. Want als er iets aan de hand, of je hebt het sterke vermoeden dat er iets aan de hand is, dan moet je wel kunnen ingrijpen.’

'Wat mij betreft wordt het vertrekpunt "horizontaal toezicht, tenzij"'

Horizontaal toezicht toepassen?

Waar kunnen bestuurders die ook horizontaal toezicht toe willen passen, op letten? Jolanda van Tongeren, strategisch adviseur bij de gemeente Almere waar ook een pilot van Programma Sociaal Domein draait: ‘Horizontaal toezicht is voor aanbieders en gemeenten die regionaal opereren eenvoudiger te organiseren dan voor landelijke operende aanbieders. Die organisaties hebben contracten met vele gemeenten in het land. Daarnaast moeten ook de organisaties zelf zover zijn.’ Nico Sluiter adviseert overheden en andere partijen vooral om bij alle toezichtrelaties die ze hebben, na te gaan wat de meest passende vorm van toezicht en verantwoorden is. ‘Wat mij betreft wordt het vertrekpunt “horizontaal toezicht, tenzij”. Nu is het vaak andersom: het uitgangspunt is verticaal toezicht. Het is echt een verandering van mindset, die steeds vaker wordt gemaakt. Veel partijen zijn geïnteresseerd in deze manier van verantwoorden.’

Als je horizontaal toezicht wilt toepassen, ga dan eerst het gesprek met de betreffende partij aan, adviseert Sluiter. ‘Hoe verhoud je je tot die partij? Heb je dezelfde belangen, uitgangspunten en doelen? Dat is de zachte kant. Als die basis goed zit, kun je kijken naar de uitwisseling van informatie. Krijg je het gevoel dat die goed is geregeld, krijg je dingen netjes op tijd aangeleverd, krijg je antwoord op je vragen? Als ook dat goed zit, kun je zeggen: aanvullend toezicht is niet meer nodig. In feite voer je dan al horizontaal toezicht uit. Je kunt met elkaar afspreken om ieder jaar een gesprek te voeren over hoe het gaat. Of vaker, afhankelijk van de organisatie waar je mee te maken hebt.’