Kracht en zwakte van het bestuursakkoord: een historisch perspectief
Overheid van Nu duikt in de geschiedenis van de Nederlandse bestuursakkoorden. Wat is een bestuursakkoord nu eigenlijk? Wanneer heeft het echt impact? Hoe veranderden de rol en betekenis van bestuursakkoorden in de loop der tijd? En wanneer is het een teken van kracht, en wanneer van zwakte?
Bestuursakkoorden worden tegenwoordig aan de lopende band gesloten. In de strikt juridische zin van het woord zijn de meeste akkoorden niet écht bindend. In bestuursakkoorden (soms ook pacten, of tafels geheten, maar daarover later meer) is meestal een intentie vastgelegd. Als resultaat van maanden, soms jaren, met elkaar praten. Waarbij stakeholders met uiteenlopende belangen toch een gemeenschappelijke noemer weten vast te leggen. Tussen overheden onderling. Of als overheden met maatschappelijke partners. Denk bijvoorbeeld aan het Klimaatakkoord van 2019.
De vorm ‘bestuursakkoord’ is verre van nieuw. Al in de vorige eeuw werd een aantal spraakmakende akkoorden gesloten. De vijftigers en zestigers onder ons herinneren zich ongetwijfeld het Akkoord van Wassenaar (1982). Waar werkgevers- en werknemersorganisaties met elkaar afspraken om lonen te matigen in ruil voor arbeidstijdverkorting. Om zo samen de economische crisis van de jaren 80 het hoofd te bieden.
Of denk aan het befaamde Bami-akkoord (1993). Waarmee de WAO-crisis van het kabinet Lubbers-III is bezworen. Naamgever was de maaltijd die de onderhandelaars samen genoten. Afgehaald bij een Chinees restaurant in Bergschenhoek: de woonplaats van gesprekspartner Bert de Vries (de toenmalige CDA-minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid). Beide akkoorden zijn een typisch voorbeeld van het Nederlandse poldermodel, waarbij op alle niveaus (overheid, werkgevers en werknemers) net zo lang werd gepraat tot er een aanvaardbaar compromis was bereikt.
Wat is een bestuursakkoord nu eigenlijk?
De precieze definitie van een bestuursakkoord is best lastig te geven. Want daar waar het woord ‘akkoord’ een zekere zwaarte veronderstelt, is de daadwerkelijke doorzettingsmacht in de meeste gevallen beperkt. Welbeschouwd is het een set aan voornemens, waar de gesprekspartners het met elkaar over eens zijn geworden. Waarbij de daadwerkelijke uitvoering van die voornemens niet of nauwelijks afdwingbaar is. Terwijl je als stakeholders wel de hoon van het algemene publiek te wachten staat, als er in de praktijk van een akkoord niets terecht komt.
Meestal bevat een bestuursakkoord een voorstel voor een oplossingsrichting voor een grote maatschappelijke opgave. Dergelijke akkoorden sluiten we tussen overheden. Maar ook tussen overheden en maatschappelijke organisaties. Het betreft een akkoord dat via ‘regelmatig overleg tussen de gemeente [of andere overheden] en (belangen)organisaties op een specifiek beleidsterrein’ is overeengekomen (Koole, 2019). Benodigde ingrediënten: een stevig gevoel van crisis, de aanwezigheid van sterk uiteenlopende belangen én meer dan een handvol stakeholders. Als aan die randvoorwaarden is voldaan, dan is een pact, bestuursakkoord, of ‘tafel’, een werkende oplossing om uit de crisis te raken.
Als we naar de wat recentere geschiedenis kijken, dan springt zo de ‘Tafel van Alders’ in het oog. Oud-minister Hans Alders bekeek tussen 2009 en 2017 met een groot aantal betrokkenen en belanghebbenden hoe de ontwikkeling van Schiphol zo vormgegeven kon worden dat alles en iedereen zich daar ook daadwerkelijk in kon vinden. De Tafel had geen formele ‘macht’, maar rekende erop dat het met elkaar opgebouwde draagvlak voor mogelijke oplossingen niet anders kon resulteren dan in politieke besluitvorming.
Waarbij we al een tweede eigenschap van een bestuursakkoord blootleggen: de zeggingskracht van akkoord, pact of tafel, houdt net zo lang stand, als het de stakeholders belieft.
Zo spraken einde 2012 de gemeenten Amsterdam, Utrecht, Nijmegen, Alkmaar en Eindhoven, alsook de provincies Noord-Holland, Friesland en Flevoland, zich uit tegen de per bestuursakkoord aangekondigde overheveling van uitvoering van de AWBZ naar de verzekeraars, per 1 januari 2013.
‘De zeggingskracht van akkoord, pact of tafel houdt net zo lang stand, als het stakeholders belieft’
Het persoonlijke wordt politiek
Stakeholders kunnen dus de uitwerking van een bestuursakkoord blokkeren, als de uitvoering ervan niet (meer) in hun belang lijkt te zijn. Maar er zijn ook andere beren op de weg, zeggen de Franse historicus Rosanvallon en Amerikaanse journalist Matt Bai. Beiden constateren dat het persoonlijke in de politiek in de loop der jaren steeds belangrijker wordt. En dat dat consequenties lijkt te hebben voor de kracht van bestuursakkoorden.
Hun redenering gaat als volgt: daar waar het primaat van de politiek tot diep in de jaren 70 voorop stond als het om het formuleren van beleidskeuzes ging, kantelde dit vanaf de jaren 80. Steeds vaker werd er gekozen voor overlegvormen met maatschappelijke partners. Zoals bij het hierboven genoemde Akkoord van Wassenaar.
Rosanvallon (2012) spreekt in dit opzicht van een langzame erosie van de democratie. Hij stelt dat het vertrouwen van inwoners in het politiek bestuur wankelmoediger wordt. In Nederland zien we steeds meer politieke partijen, sneller wisselende kopstukken, grotere coalities en steeds grotere groepen zwevende kiezers. Besturen met behulp van akkoorden met en via maatschappelijke partners is, zo betoogt Rosanvallon, een rechtstreeks gevolg van die erosie van legitimering van ons politieke proces via verkiezingen.
Een kentering, waarvan Rosanvallon veronderstelt dat deze vanaf het begin van de jaren 80 is ingezet. In zijn ogen begint vanaf die tijd de keuze voor de politicus as such (karakter, likeability) langzaamaan belangrijker te worden dan de partijpolitieke stroming of de programmatische keuzes, die hij of zij voorstaat.
Bestuursakkoorden: rechtstreeks gevolg van de stelselmatige erosie van legitimering van ons politieke proces via verkiezingen
Het karakter van de politicus
Bai (2015) laat op zijn beurt zien hoe in de jaren 80 ook in Amerika eenzelfde conclusie wordt getrokken. Niet langer kiezen we een president op basis van zijn politieke overtuigingen en principes. Steeds vaker vinden we de persoonlijkheid van de betreffende politicus minstens zo belangrijk.
In 1987 was democraat Gary Hart de bright new kid on the block. Het presidentschap van de Verenigde Staten kon hem eigenlijk nauwelijks nog ontgaan. Hart was mediageniek, belezen, charmant. Een wervelwind van politieke ideeën. Onoverwinnelijk tot het moment dat serieuze media als The New York Times melding maakten van overspel. Presidentskandidaat Hart had het op het plezierjacht Monkey Business aangelegd met jonge vrouwen.
Voor het eerst in de geschiedenis van de Verenigde Staten, kostte dit een kandidaat diens kandidatuur. Waar de vele affaires van de beide Kennedys in eerdere jaren niet werden gezien als behorend tot het politieke domein, werd in de jaren 80 character een wezenlijk onderdeel van een presidentscampagne.
Daar waar Rosanvallon stelt dat het instrument verkiezingen langzaamaan steeds minder gezien wordt als een goede legitimatie voor toekomstig beleid, stelt Bai dat ook de geloofwaardigheid van de politicus zelf aan erosie onderhevig is. Dat zou een reden te meer zijn om in brisante politieke kwesties steeds vaker oplossingen te zoeken samen met maatschappelijke partners. Rijgen we daarom zo de akkoorden, pacts en tafels aaneen?
‘De politicus als persoon wint aan belang; het belang van het gedachtengoed neemt af’
Wanneer is veel te veel?
Teruggrijpend op het Akkoord van Wassenaar uit 1982: in allereerste aanleg was het aan werkgevers- en werknemersorganisaties om via cao-onderhandelingen afspraken te maken over loonmatiging en arbeidstijdverkorting. En speelde het ministerie van SZW via het algemeen verbindend verklaren van een afgesloten cao een sturende rol. Het akkoord zorgde er voor dat Nederland zich langzaamaan aan de economische crisis van de jaren 80 ontworstelde.
Een fraai resultaat, dat laat zien hoe krachtig een goed bestuursakkoord kan zijn. En in de definitie van Rosanvallon, waarbij democratie ‘dat [is] wat het belang van de burgers dient’, een prima instrument waarmee je het algemene belang dient: government for the people.
Toch kan een teveel aan bestuursakkoorden volgens de historicus uiteindelijk ook het democratisch gelegitimeerde besluitvormings- en wetgevingsproces, waarbij regering en parlement samen wetten en beleid definiëren, aantasten.
Zien we dat ook af en toe in de Nederlandse praktijk? Achterbanorganisaties vertegenwoordigen steeds minder inwoners van dit land. De organisatiegraad van vakbonden is historisch laag. Verenigingen en andere ledenorganisaties hebben het zwaar. En bovendien is de oude ‘rechts-links’- indeling (Lijphart, 1968) voor kiezers steeds minder relevant. Kortom, de krachten van de ons vertegenwoordigende politieke en maatschappelijke organen lijken af te nemen. Onze perceptie van uitvoeringskracht en macht verandert fundamenteel (Naim, 2013). Hoe representatief is ‘regeren per akkoord’ dan eigenlijk nog?
Sturen op resultaat
Al in haar jaarverslag over 2013 spreekt de Raad van State over ‘regeren bij akkoord’. 2013 is ‘een jaar van akkoorden […] met belangengroeperingen (energieakkoord), met vertegenwoordigers van rechtstreeks belanghebbenden (zorgakkoord, onderwijsakkoord), met sociale partners (sociaal akkoord, pensioenakkoord), met de medeoverheden en met Kamerfracties (begrotingsakkoord 2014, woonakkoord, pensioenakkoord).’
De Raad constateert dat de invulling van akkoorden sterk kan verschillen en dat ze veel kunnen bevatten: van wederzijdse afspraken tot onderlinge afstemming van handelen, van instemming met beleidsvoornemens tot toezeggingen omtrent overheidshandelen. Waarbij deze akkoorden bovendien met wisselende coalities door de Eerste Kamer zijn geloodst.
‘Deze ontwikkelingen zijn niet nieuw’, schrijft de Raad in dat jaarverslag. ‘Akkoorden met sociale partners en maatschappelijke groeperingen vormen vanouds een kenmerkend aspect van regeren in Nederland. Maar: ‘De toename, omvattendheid en indringendheid van deze ontwikkelingen roepen (…) steeds meer vragen op over het handelingsvermogen van de nationale overheid.’ Dat is een zorgelijke constatering, zo stelt de Raad vast: ‘Overheidsmacht berust immers mede op beelden omtrent de effectiviteit daarvan’.
Zo zou je kunnen concluderen dat het bestuursakkoord an sich een heel krachtig instrument is om met elkaar uit een (dreigende) crisis te komen. Maar dat je moet waken voor inflatie van dit bestuurlijke instrument. En dat sturen op het gewenste resultaat voor elke ondertekenaar centraal moet staan. Dan staat het bestuursakkoord in z’n kracht en draagt het ook bij aan een groter vertrouwen van de samenleving in een effectieve overheid.
Meer weten
R.A. Koole, 'Is een ‘akkoorden-democratie’ wel een democratie?', RegelMaat 2019 (2), p. 95-111.
P. Rosanvallon, Democratie en tegendemocratie, Amsterdam: Boom 2012.
M. Bai, All the Truth Is Out: The Week Politics Went Tabloid (2015).
Raad van State, Jaarverslag 2013, via https://jaarverslag.raadvanstate.nl/2013/downloads/jaarverslag-raadvanstate-2013.pdf
Moisés Naim, The End of Power: From Boardrooms to Battlefields and Churches to States, Why Being In Charge Isn’t What It Used to Be, Basic Books, March 2013.
Arend Lijphart, Verzuiling, pacificatie en kentering in de Nederlandse politiek, (1968), https://www.dbnl.org/tekst/lijp001verz01_01/index.php
Maite Laméris, A New Political Divide? Political ideology and its economic implications, (2019), https://research.rug.nl/en/publications/a-new-political-divide-political-ideology-and-its-economic-implic