Eén jaar Uitvoerbaarheidstoets (UDO): ‘Af en toe schuren de UDO-trajecten en dat mag ook’

Artikel | 04-06-2024 | 10:31

De UDO is een gestructureerde methode voor het rijk en decentrale overheden om uitvoerbaar beleid samen voor te bereiden. Dit gebeurt onder meer door te kijken of het voorgenomen beleid aansluit op de taken en deskundigheid van medeoverheden, of medeoverheden het beleid goed kunnen uitvoeren en of de rijksoverheid hier voldoende middelen voor beschikbaar kan stellen. Na de UDO krijgen medeoverheden een consultatietermijn van twee maanden om de haalbaarheid van conceptwet- en regelgeving bestuurlijk te beoordelen. In maart 2023 schreef Overheid van Nu een wat uitgebreidere uitleg over de UDO, als onderdeel van de Code Interbestuurlijke Verhoudingen.

Aan het gesprek nemen deel Wijnand Dekking (Unie van Waterschappen), Femke Polman (VNG) en Yolanthe Sinnige en Tom van der Lelij (beiden namens ministerie van BZK).

Wat waren de verwachtingen van de UDO?

Van der Lelij: ‘Het idee van de UDO is dat het rijk en medeoverheden niet met elkaar in de clinch komen te liggen over de uitvoerbaarheid van beleid, maar dat daar al vanaf het begin met elkaar over wordt gesproken. In de UDO ligt vast dat de koepels – de gemeenten, provincies en waterschappen – zo vroeg mogelijk aan tafel zitten bij de beleidsontwikkeling.

Die vroegtijdige betrokkenheid is niet op elk departement gemeengoed. Bij het ministerie van BZK proberen we dat voor elkaar te krijgen, maar dat gaat nog niet altijd goed. Het is in ieder geval duidelijk dat als er in de beginfase geen mensen aan tafel zitten van de overheidslaag die het beleid gaat uitvoeren, dat vaak uitmondt in wet- en regelgeving die moeilijk uitvoerbaar is.

Op verschillende departementen hoor je er nog weleens gepruttel over dat we de uitvoerende overheidslaag nu zo snel mogelijk moeten betrekken, maar omdat de UDO kabinetsbeleid is, kunnen we dan zeggen dat dit nu gewoon de manier is waarop we bij het rijk beleid ontwikkelen. We doen het samen met belanghebbenden, dat is de kern.’

Dekking: ‘Dat vroegtijdig betrekken van medeoverheden is een heel belangrijke. Voorheen gebeurde dat soms ook wel, maar toen was er vaak al een specifieke beleidsvariant uitgewerkt. Nu worden we betrokken nog voor de fase waarin een of meerdere beleidsvarianten worden uitgewerkt, waardoor we indien nodig alternatieven kunnen inbrengen die beter aansluiten op de praktijk.

Het fijne is ook dat de UDO een heel gestructureerde werkwijze biedt, met verschillende stappen die je doorloopt waarin de consequenties voor waterschappen, gemeenten en provincies naar voren komen.’

Polman: ‘De grootste verwachting van de UDO is dat de verschillende betrokken partijen sneller met elkaar aan tafel komen. Het verschilt per departement in hoeverre dat al in de cultuur zat. Het ministerie van BZK heeft een belangrijk rol in het actief uitdagen van andere departementen om de partijen sneller aan tafel te vragen, als een soort mediator. Nu klinkt dat alsof er een soort strijd is, maar het is eigenlijk meer een bemiddelende rol.

In de praktijk zie ik nog best veel verwarring over hoe een UDO uitgevoerd kan worden. De UDO ziet er op papier uit als een stappenplan, maar in werkelijkheid lopen die stappen vaak door elkaar heen. Het is daarom de kunst om de filosofie achter de UDO zo te internaliseren dat je flexibel om kunt gaan met het stappenplan, in plaats van dat je heel formeel bij elke stap vinkjes aan het zetten bent.’

Sinnige: ‘Rijksoverheid en medeoverheden maken samen beleid: dat is de filosofie achter de UDO. Het is een proces dat je samen doorloopt en daarin is het inderdaad belangrijk de daarbij passende werkwijze te vinden.’

Yolanthe Sinnige (BZK): ‘Met het woord ‘toets’ in ‘uitvoerbaarheidstoets’ ben ik niet heel gelukkig. Het klinkt als een controle-instrument, terwijl de UDO echt gaat om gezamenlijkheid’

Hoeveel UDO-trajecten lopen er?

Sinnige: ‘Er lopen op dit moment zo’n vijftig UDO-trajecten en die verkeren in heel verschillende stadia: aangekondigd, klaar voor de start, volop bezig of afgerond. Het is rijp en groen door elkaar.’

Polman: ‘Het valt mij op dat op sommige trajecten pas heel laat het label UDO wordt geplakt. Dan denk ik: dat had je eigenlijk eerder moeten doen. Alsof er, als het beleid nagenoeg af is, wordt gedacht: o ja, die UDO, dat moeten we ook nog doen. Dat is niet in lijn met de filosofie van de UDO, waarbij je juist vanaf de start met elkaar om tafel zit.’

Sinnige: ‘De UDO is een uitwerking van het Beleidskompas [https://www.kcbr.nl/beleid-en-regelgeving-ontwikkelen/beleidskompas/4-wat-zijn-de-gevolgen-van-deze-opties] in de situatie dat decentrale overheden betrokken zijn. In principe moeten zowel de UDO als het Beleidskompas verplicht worden doorlopen, maar die verplichting is natuurlijk relatief. De ministerraad kan nieuw beleid vaststellen zonder dat er een UDO of Beleidskompas aan te pas is gekomen, dan gaat het gewoon door naar de Tweede Kamer.’

Polman: ‘Zowel het kabinet als de Tweede Kamer hebben een belangrijke rol in het succesvol worden van de UDO. Zij moeten actief vragen naar de UDO-resultaten. Wanneer het niet nakomen van de UDO-afspraken in de praktijk geen gevolgen heeft voor de behandeling van een voorstel, verliest het instrument aan waarde.’

Sinnige: ‘In de Memorie van Toelichting of in de brief naar de Kamer moet inderdaad duidelijk worden gemaakt hoe er in het beleidsproces is gekeken naar de uitvoerbaarheid voor decentrale overheden, of je een UDO hebt gedaan en wat je met de uitkomsten hebt gedaan. De UDO en eventuele onderzoeken zijn openbaar. Als die zaken er niet in staan, is het aan de Kamer om daar vragen over te stellen.’

Dekking: ‘Op het moment dat medeoverheden te weinig in het beleidsproces worden betrokken, geeft het feit dat de UDO is vastgesteld in de ministerraad ons een makkelijk haakje om dat te signaleren, erover in gesprek te gaan en het desnoods tot een bepaald niveau te escaleren.’

Sinnige: ‘Dat is een van de doelen van de UDO: de koepels hebben hiermee een handvat om een punt te maken als ze te weinig worden betrokken. Voor het ministerie van BZK is de UDO daarnaast een belangrijke toetssteen voor de vraag of we ja of nee moeten zeggen op een voorstel van een ander departement. Als blijkt dat niet is gekeken naar de uitvoerbaarheid voor medeoverheden, dan weegt dat zwaar.’

Wijnand Dekking (UvW): ‘Voorheen werden medeoverheden nogal eens met een enkele tekentafeloplossing geconfronteerd, nu kunnen we al aan de voorkant de meest pragmatische oplossingen voorstellen’

Op wat voor beleidsgebieden lopen de UDO-trajecten en welke medeoverheden zijn er vooral bij betrokken?

Sinnige: ‘Gekeken naar het aantal UDO-trajecten, staan trajecten waarbij rijk en gemeenten zijn betrokken voorop. Ook bij provincies spelen op dit moment veel kwesties waarover je een UDO zou kunnen starten, bijvoorbeeld op het gebied van klimaat en ruimte.’

Dekking: ‘Ook komt er een aantal UDO-trajecten los waarbij het rijk en waterschappen zijn betrokken, waaronder over de nieuwe richtlijnen voor informatieveiligheid vanuit de Europese Unie. Ook is in Brussel een kader rond kunstmatige intelligentie aangenomen en gaat in Nederland de aanbestedingswet veranderen. Over beide zaken gaan we een UDO-traject starten.’

Van der Lelij: ‘Een tijdje geleden zagen we dat er bij sommige directies wel veranderingen van taken voor decentrale overheden spelen, maar dat er weinig UDO’s lopen. Daarom zijn wij van team-UDO eens langsgegaan bij directiebrede bijeenkomsten om uit te leggen wat de UDO is en hoe die van pas komt. Je weet het nooit helemaal zeker, maar sindsdien zien we dat er diverse UDO’s zijn gestart. Het is zinvol om het verhaal van de UDO te blijven vertellen.’

Polman: ‘De UDO vraagt heel wat van de koepels. Binnen de VNG hebben we er kennissessies over georganiseerd en vrij uitgebreide interne handreikingen geschreven over samenwerken aan uitvoerbaar beleid, de rol van de UDO daarbinnen, en wat de rol van de VNG-medewerker daarin is. Nu de UDO veel concreter is geworden, zie je dat steeds meer mensen er actief vragen over stellen. Maar alleen het verhaal vertellen van de UDO is niet voldoende, dan blijft het te abstract. Je moet er echt mee aan de slag gaan.’

Dekking: ‘Eens. Bij zowel de koepels als de departementen moet je de UDO voortdurend onder de aandacht brengen, en dat kan het beste door praktijkverhalen uit te wisselen.’

Polman: ‘De strategie van de VNG voor 2030 is er onder meer op gericht dat de praktijk leidend zou moeten worden bij het maken van beleid. We noemen dat “de omkering”. De UDO sluit daarop aan. Ik denk wel dat het een valkuil is als we het alleen hebben over de UDO, terwijl we het eigenlijk over uitvoerbaar beleid en de randvoorwaarden daarvoor moeten hebben. En over hoe we daaraan samenwerken met het rijk. Hoe kunnen we voorkomen dat de ongelukken van het verleden niet weer gebeuren, en wat is onze eigen rol daarin? Dat maakt ook dat de UDO meer is dan alleen maar weer een ding van het rijk.’

Sinnige: ‘Met het woord toets in uitvoerbaarheidstoets ben ik eigenlijk niet heel gelukkig. Dat klinkt meer alsof het een controle-instrument is dat je achteraf nog eventjes gebruikt. De UDO gaat echt om gezamenlijkheid, om het organiseren van het gesprek aan de voorkant, zodat je beleid kunt maken dat een probleem oplost. Het gaat er niet om of de UDO een instrument is van een ministerie, het gaat om uitvoerbaar beleid.’

Tom van der Lelij (BZK): ‘Het kan zeker beter, maar zonder te zeggen dat we nu altijd uitvoerbaar beleid hebben, zie ik wel dat we stapjes zetten in de uitvoerbaarheid van beleid’

Heeft de UDO de verwachtingen ingelost, draagt de toets bij aan de uitvoerbaarheid van beleid?

Polman: ‘In hoeverre de UDO bijdraagt aan de uitvoerbaarheid, is een grote vraag. Daarvoor zou je eigenlijk over een paar jaar een effectmeting moeten laten uitvoeren. Ik zie wel dat de toets eraan bijdraagt om uitvoerbaarheid vast onderdeel te maken van het beleidsproces.

Een voorbeeld van de voordelen van aan de voorkant met elkaar aan tafel schuiven, zie je rondom allerlei regelingen voor de opvang van vluchtelingen uit Oekraïne. Daarin zaten een aantal heel lastige dingen zoals het doen van betalingen aan mensen die geen bankrekening hebben. Door het gesprek daarover aan de voorkant te voeren, zie je wel dat het beleid uitvoerbaarder werd. Iets soortgelijks zie je nu ook over de participatiewet ontstaan of rondom de klimaatmaatregelen.’

Van der Lelij: ‘Ik denk dat we er vooral goed in zijn om er UDO-trajecten uit te lichten die schuren of niet goed lopen. Denk aan de spreidingswet, die uiteindelijk mede-aanleiding was voor de val van het laatste kabinet. Het beleidsproces van die wet is voor de komst van de UDO doorlopen maar toch al redelijk conform de uitvoerbaarheidstoets gedaan. Maar uiteindelijk heeft de Kamer de wet nog flink moeten amenderen, want alleen zo zou het werken. Met het nieuwe kabinet lijkt het er nu sterk op dat er alsnog een streep door de spreidingswet gaat.

In werkelijkheid is het zo dat de meeste UDO-trajecten niet schuren. Zo heeft het nog lopende UDO-traject over de eigen bijdrage Wet maatschappelijke ondersteuning (WMO) tot een uitgebreid gesprek tussen de koepels en het ministerie van (Volksgezondheid, Welzijn en Sport VWS) geleid. Er waren wel wat twistpunten, maar die werden later in het proces opgelost. Het kan zeker beter, maar zonder te zeggen dat we nu altijd uitvoerbaar beleid hebben, zie ik wel dat we stapjes zetten in de uitvoerbaarheid van beleid.’

Dekking: ‘Van collega’s hoor ik dat ze door de UDO veel vroeger aan tafel zitten, dat ze nu echt al in de conceptuele fase worden betrokken. Voorheen werden medeoverheden nogal eens met een enkele tekentafeloplossing geconfronteerd, nu kunnen we al aan de voorkant de meest pragmatische oplossingen voorstellen. Zo komen er al vroeg in het beleidsproces beter uitvoerbare oplossingen aan de orde.’

Sinnige: ‘Omdat de meeste trajecten nog lopen, is het te vroeg om van grotere uitvoerbaarheid te spreken. Je ziet wel dat er veel meer aandacht is voor uitvoerbaarheid als onderwerp.

Het initiatiefwetsvoorstel van ChristenUnie om zelfmoord te voorkomen, is een spannend actueel voorbeeld. Dat wetsvoorstel heeft tot gevolg dat er nieuwe taken bij de gemeenten terecht komen, maar het lag al in de Kamer, zonder dat de VNG erbij betrokken is geweest. Staatssecretaris Maarten van Ooijen van VWS heeft inmiddels in de Kamer aangekondigd dat er over dit voorstel nog een uitvoeringstoets wordt gedaan om alsnog te kijken of het beleid uitvoerbaar is.’

Van der Lelij: ‘Moet je je voorstellen dat je een auto volledig hebt ontwikkeld en dat het dan tijd is om de weg op te gaan, en dat dan pas blijkt dat er helemaal geen geschikte wielen onder de auto zitten. Daar is de praktijk niet mee geholpen, want er zijn dan al bakken met geld uitgegeven.

Vroeger hadden we ruzie over zoiets en dan werd er niets gewijzigd, maar met de UDO hoop ik dat we er vroegtijdig over kunnen praten en dat er iets veranderd kan worden. Af en toe schuren de UDO-trajecten en dat mag ook. Uiteindelijk is het vakdepartement namelijk wel eindverantwoordelijk. Dat kan zeggen: leuke ideeën VNG, maar we gaan het toch op een andere manier doen dan jullie willen. Maar dan hebben ze wel iets uit te leggen.’

Sinnige: ‘Het verschil tussen ambtelijk en bestuurlijk is hierin belangrijk. Het speelt de uitvoerbaarheid weleens parten dat men ambtelijk wel bereid is een UDO-traject te doorlopen, maar dat er bestuurlijk toch te veel druk vanuit de minister of de Kamer is. Dat is iets waarvan je hoopt dat het op ieders netvlies komt, al is het tegelijk ook iets dat hoort bij de wereld waarin we werken.’

Femke Polman (VNG): ‘Van het ene departement krijg je twee dagen om nog naar het voorgenomen beleid te kijken en bij het andere departement word je bijna standaard heel vroeg aan tafel gevraagd’

Op welke andere gebieden heeft de UDO ruimte voor verbetering?

Polman: ‘Dat verschilt van departement tot departement, want op elk ministerie is de cultuur anders. Van het ene departement krijg je twee dagen om nog naar het voorgenomen beleid te kijken en bij het andere departement word je bijna standaard heel vroeg aan tafel gevraagd. Het komt voor dat een departement tegen gemeenten zegt: dit is ons beleid, regelen jullie maar dat het uitgevoerd wordt. Het andere uiterste zien we veel liever, namelijk dat departementen medeoverheden uitnodigen om vanaf het begin mee te denken.’

Sinnige: ‘Ambtelijk vakmanschap kan als rijksambtenaar ook betekenen dat je soms tegenduwt als je weet dat beleid eigenlijk niet uitvoerbaar is. Bij koepels en medeoverheden is er niet altijd ruimte en tijd voor een goed UDO-traject. Als de toets dan ook nog eens tegelijkertijd of pas achteraf plaatsvindt, is de vraag wat je nog kunt doen als pas zo laat blijkt dat het helemaal niet uitvoerbaar is. Het komt uiteindelijk neer op de vraag wat je werk is: om je wetsvoorstel tijdig bij de Kamer te hebben, of om een uitvoerbaar wetsvoorstel bij de Kamer te krijgen dat een probleem oplost? Daar is nog werk aan de winkel.’

Van der Lelij: ‘Ook daar is de spanning tussen bestuurder en ambtenaar voelbaar. Op de ministeries en bij medeoverheden zijn die twee werelden nogal eens vermengd, want de bestuurder wil nogal eens te snel in de pot roeren. Maar ik zou zeggen: laat de ambtenaar eerst zijn werk doen en laat er ruimte en tijd zijn voor een UDO. Daarna mag de bestuurder het nog altijd afkeuren.’

Polman: ‘Aan de voorkant zou je eigenlijk ook willen weten of het überhaupt wel logisch is of een bepaalde taak bij een bepaalde medeoverheid wordt gelegd. Daarvoor komt binnenkort ook het beleidskader decentraal bestuur, dat onderdeel van de UDO wordt. Daarmee kan expliciet de vraag worden beantwoord of een taak thuishoort bij een gemeente, provincie of waterschap. En als het vooral uitvoering zonder beleidsvrijheid is dan hoort de taak wellicht thuis bij een uitvoeringsorganisatie.’

UDO-traject warmtenetten Een van de UDO-trajecten draaide om de kosten die inwoners moeten maken om zich aan te laten sluiten op een warmtenet. Sommige gemeenten wilden een regeling die het voor hen makkelijker zou maken om de aansluiting op warmtenetten voor hun inwoners te financieren, terwijl andere gemeenten hier (nog) niet zo intensief mee bezig zijn en de mogelijkheid voor het aanvragen van subsidie voor deze kosten bij inwoners zelf willen laten. Om het subsidielandschap te vereenvoudigen, was de wens om niet twee, maar een enkele regeling te introduceren, waarbij gemeenten het geld voor hun inwoners zouden ontvangen. Dit zou voor een aantal gemeenten tegemoetkomen aan hun wens, maar voor andere gemeenten zou het implementeren van deze nieuwe taak veel ambtelijke capaciteit kosten en bovendien voor hoge administratieve lasten zorgen. Na een UDO-traject waarin deze kwestie via verschillende gesprekken tussen rijk en gemeenten werd besproken, is besloten tot een generieke regeling waarvan zowel gemeenten als particulieren gebruik kunnen maken. Op deze manier konden gemeenten worden geholpen om hun inwoners te ontzorgen en konden inwoners in andere gemeenten zelf de subsidie blijven aanvragen.