De Drechtraad, deel III: volgens Marcel Boogers ‘typisch een voorbeeld van rommelen in de regio’

De Drechtraad was lange tijd een schoolvoorbeeld van interbestuurlijke samenwerking. Maar sinds 2022 bestaat de Drechtraad niet meer. Wat is er gebeurd? Deel III: In gesprek met hoogleraar Innovatie en Regionaal Bestuur Marcel Boogers. ‘Er is te weinig nagedacht over de verbinding tussen de Drechtraad en de raden van de betrokken gemeenten.’

Marcel Boogers
Beeld: ©Hollandse Hoogte / Erik van der Burgt
Marcel Boogers: 'Bestuurders vertrouwen en gunnen elkaar graag wat. Maar daardoor staan raadsleden en de mensen die zij vertegenwoordigen, aan de zijlijn.’

Bestuurlijke drukte

De ervaringen met de Drechtraad zijn van meet af aan wisselend geweest, stelt Marcel Boogers. Hij is hoogleraar Innovatie en Regionaal bestuur aan de Universiteit Twente en specialiseert zich in lokaal en regionaal bestuur, lokale politieke en interbestuurlijke verhoudingen. 

In de tijd dat de Drechtraad actief was (2004-2021), sprak hij met verschillende betrokken raadsleden over het bestuurlijke vehikel. Ook kent de hoogleraar de verschillende evaluaties van de Drechtraad, waaruit telkens de bestuurlijke drukte naar voren kwam, een factor die in het eerste artikel van Overheid van Nu over de Drechtraad duidelijk naar voren komt als een van de belangrijkste oorzaken van het stuklopen van de vaste regionale samenwerking.

‘Als je een extra bestuurslaag optuigt die geen extra bestuurslaag mag zijn, dan krijg je altijd discussie over waar die Drechtraad dan eigenlijk over gaat. Dat leidt onherroepelijk tot afstemmingsproblemen,’ zegt Boogers. Van het rijk, gemeenten, provincies en waterschappen is redelijk goed vastgelegd waar ze over gaan en daarom is daar niet al te vaak discussie over. ‘In zoiets als de Drechtraad moet je het een beetje voor lief durven nemen dat de precieze taakstelling zich nog een beetje moet ontwikkelen.’

De Drechtraad had dus zeker wat handiger vormgegeven kunnen worden. Als Boogers het er met collega-bestuurskundigen over heeft, klinkt vaak dat de Drechtraad is opgeheven is omdat hij opgeheven kón worden. ‘Alles wat je over de Drechtraad kunt zeggen kun je ook zeggen over de Tweede Kamer: al die fracties, al dat gedoe, al dat korte termijn-gehijg, terwijl er bijna nooit een besluit genomen kan worden. Democratie is altijd lastig en altijd gedoe en daarom is het best logisch dat je zoiets als de Drechtraad wil afschaffen, en die mogelijkheid was er ook.’

‘Als je een extra bestuurslaag optuigt die geen extra bestuurslaag mag zijn, krijg je altijd discussie over waar die Drechtraad dan eigenlijk over gaat'

Rommelen in de regio

De hoogleraar bestempelt de Drechtraad als een typisch voorbeeld van rommelen in de regio. ‘Je had veel strakker vorm kunnen geven aan regionale samenwerking door van de regio van de Drechtraad één grote stad of een miniprovincie te maken, of door er een echte vierde bestuurslaag (of vijfde, als je de waterschappen meetelt, red.) van te maken, maar dat is in Nederland taboe.’ 

Door al die initiatieven in de regio, denk bijvoorbeeld aan de veiligheidsregio’s en regiodeals rondom de energietransitie, is er in Nederland de facto eigenlijk al een vierde bestuurslaag, ziet Boogers, maar die is niet altijd even goed democratisch gelegitimeerd. 

‘In een democratische rechtsstaat is dat natuurlijk wel een probleem. De Drechtraad was eigenlijk een poging om regionale samenwerking beter te gronden in de democratie en dat is op zekere hoogte best succesvol geweest. Maar het drukte zwaar op de raadsleden die er deel van uitmaakten, want zij hadden een dubbele taak: zij zaten zowel in de Drechtraad als in de gemeenteraad van hun eigen gemeente en werden daarvoor niet extra gecompenseerd.’ 

Die dubbele mandaten leverden allerlei moeilijkheden op. ‘In de Drechtraad besluiten over regionale onderwerpen en die dan moeten uitleggen in de eigen gemeenteraad: dat is niet altijd makkelijk en zorgde dat sommige leden van de Drechtraad wat losgezongen raakten van de gemeenteraad waarvoor ze eigenlijk verkozen waren. Vanuit twee kanten werd er aan ze getrokken.’ 

De oplossing? ‘Stel mensen aan die alleen een regionaal mandaat hebben. Dan moet je dus ook regionale verkiezingen houden, maar daar willen we niet aan.’

De oplossing? Stel mensen aan die alleen een regionaal mandaat hebben - dan moet je dus ook wel regionale verkiezingen houden, maar daar willen we niet aan’

Voldoende mensen

Omdat hij ook ‘best een tijd heeft gefunctioneerd’, gaat het volgens Boogers te ver om de Drechtraad een mislukking te noemen. Het had pas echt een groot succes kunnen worden als de betrokkenen het wel hadden aangedurfd om die volgende stap te maken, naar één grote stad of een miniprovincie, denkt hij.

‘Maar zoiets is altijd omstreden omdat het ook raakt aan het loopbaanperspectief van veel bestuurders en raadsleden. Het is veel lastiger om ertussen te komen in een grotere stad, miniprovincie of een geformaliseerde vierde bestuurslaag, dan in een kleinere gemeente als Papendrecht of Alblasserdam.’

Veel mensen zijn dus gebaat bij het behoud van de status quo. Een andere reden dat het in Nederland lastig blijkt om bovenop het rijk, de provincies en gemeenten een officiële vierde, of als je de waterschappen meerekent, een officiële vijfde regionale bestuurslaag te organiseren met gekozen bestuurders, is een gebrek aan mensen. 

Boogers: ‘Het is nu al lastig om voldoende mensen te vinden voor de bestuurslagen die we hebben. De vraag is ook altijd een beetje of Nederland niet te klein is voor nóg een bestuurslaag.’

'Een andere reden dat het lastig is om bovenop rijk, provincies, gemeenten en waterschappen een vijfde - regionale - bestuurslaag te organiseren met gekozen bestuurders, is het gebrek aan mensen'

Regio’s afschaffen

Volgens de hoogleraar kan de Drechtraad niet los worden gezien van de overheveling van een heleboel taken naar de gemeenten een aantal jaar geleden, zonder dat daar goed over is nagedacht.

‘De Vereniging van Nederlandse Gemeenten heeft gezegd: geef ons ook allerlei taken binnen het sociaal domein, dan zullen wij streven naar gemeenten met meer dan 100.000 inwoners. In gemeentekringen ontstond een enorme opstand tegen die fusieplannen, dus dat ging niet door. Maar die complexe taken zijn wel gekomen, terwijl gemeenten daar helemaal niet op waren toegerust. Dat is een van de redenen dat veel gemeenten hapsnap op zoek gingen naar een regionale aanpak.’

De Raad van State heeft zich meerdere malen kritisch uitgelaten over die praktijk. Afgelopen december nog maakte de Raad duidelijk dat het van ‘groot belang’ is om tijdig het gesprek te voeren over de taken van gemeenten en de randvoorwaarden die daarbij horen, ‘onder leiding van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkskrelaties’.

Het gaat daarbij niet alleen om het stellen van ‘heldere normen, duidelijkheid over de ruimte die gemeenten hebben om daar eigen invulling aan te geven’, maar ook om het ter beschikking stellen van voldoende financiële middelen.

Boogers pleit ervoor om de regio’s af te schaffen en de gemeenten zich te laten concentreren op lokale taken. ‘Alles wat nu regionaal gebeurt, gaat naar de provincies. Die kunnen prima regionaal differentiëren, net zoals gemeenten wijkgericht kunnen werken.'

'Schaf de regio’s af en laat de gemeenten zich concentreren op lokale taken; alles wat nu regionaal gebeurt, gaat naar de provincies - die kunnen prima regionaal differentiëren, net zoals gemeenten wijkgericht kunnen werken'

Elkaar wat gunnen

Boogers pleit ervoor om de regio’s af te schaffen en de gemeenten zich te laten concentreren op lokale taken. ‘Alles wat nu regionaal gebeurt, gaat naar de provincies. Die kunnen prima regionaal differentiëren, net zoals gemeenten wijkgericht kunnen werken. Provincies hebben in ieder geval een rechtstreeks gekozen bestuur en er is democratische controle, en ze kunnen binnen de wet ook nog met allerlei gebiedscommissies werken.’

Maar ook discussies over de structuur van besturen – wie welke taken toebedeeld krijgt – liggen in Nederland lastig, stelde de hoogleraar al eerder vast op Overheid van Nu.

‘We zeggen liever tegen elkaar: we vertrouwen elkaar en gunnen elkaar wat. Maar die woorden zijn vooral een spel van bestuurders onderling. Raadsleden en de mensen die zij vertegenwoordigen, staan aan de zijlijn. Daardoor worden nu allerlei keuzes over onze toekomst op grote afstand van volksvertegenwoordigers genomen.’

'De Drechtraad is uiteindelijk ook opgeheven omdat het bestuur te belangrijk werd ten opzichte van de gemeenteraadsleden’

Principiële ongelijkwaardigheid

De ontwikkeling van de regio Dordrecht is dan ook gebaat bij het einde van de Drechtraad, denkt Boogers.

‘In de Drechtraad zat altijd een principiële ongelijkwaardigheid in het samenwerken. Je had twee typen raadsleden: zij die in de Drechtraad zaten en zij die er niet in zaten. Die laatste groep kon bij wijze van spreken alleen meepraten over de scheve stoeptegels in de eigen gemeente en niet over de echt belangrijke onderwerpen – zo werd dat althans gevoeld door die soort raadsleden. Er is te weinig nagedacht over de verbinding tussen de Drechtraad en de raden van de betrokken gemeenten. Dat mogen de leden en ook de griffier van de Drechtraad zich aanrekenen.’

Die ongelijkwaardigheid zorgde voor allerlei problemen. ‘Wethouders sloten allerlei deals met elkaar en raadsleden die niet in de Drechtraad zaten, kregen daar alleen wat over te horen als hun wethouder daarover kwam vertellen in de eigen gemeenteraad,’ stelt Boogers. 

‘Door het afschaffen van de Drechtraad stel je raadsleden van de verschillende gemeenten weer in staat om mee te laten beslissen over regionale zaken. De Drechtraad is uiteindelijk ook opgeheven omdat het bestuur te belangrijk werd ten opzichte van de gemeenteraadsleden.’

‘In Smart Delta Drechtsteden praten wethouders, bedrijven en kennisinstellingen mee, maar ik zie nog geen inwoners of raadsleden aan tafel zitten’

Van rommelen naar rommelen?

In plaats van de Drechtraad is Dordrecht voor een aantal apolitieke taken nu servicegemeente voor omliggende gemeenten, is de gemeenschappelijke sociale dienst van de Drechtraad overeind gebleven en is er met de Smart Delta Drechtsteden nu ook een netwerkplatform voor de ontwikkeling van de regio. Gaat de regio Dordrecht daarmee niet terug van rommelen in de Drechtraad naar ‘gewoon’ weer rommelen in de regio?

Boogers denkt van niet. ‘Prima dat Dordrecht puur voor uitvoerende taken staat en dat ook voor andere gemeenten kan doen. Ook de sociale dienst is voor driekwart puur uitvoering. Een triple helix-aanpak als de Smart Delta Drechtsteden gaat over belangrijke politieke vraagstukken zoals waar de regio in de toekomst zijn brood mee wil verdienen. Wethouders, bedrijven en kennisinstellingen praten mee, maar ik zie geen inwoners of raadsleden aan tafel zitten. Hen moet je ook zien aan te haken bij dergelijke samenwerkingen.’