Wimar Bolhuis: ‘Geef het rijk meer zeggenschap en doorzettingsmacht’
De fondsen om de klimaatdoelen, het stikstofprobleem en de woningnood aan te pakken, zijn gereserveerd. Maar hoe ga je ze spenderen? Op welk schaalniveau? En hoe onderbouw je dat bestuurlijk? Econoom, wetenschapper en publicist Wimar Bolhuis ging op zoek naar de optimale mix van doeltreffendheid, doelmatigheid en draagvlak. De Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) biedt goede mogelijkheden, vindt hij. En: ’Het rijk moet meer doorzettingsmacht hebben.’
Je hebt een essay geschreven voor de bundel ‘Brede welvaart, grote opgaven!’ van de Raad voor Openbaar Bestuur. Hoe heb je dat aangepakt?
‘Het schrijven van dit essay was een zoektocht voor me. Als je dieper in de interbestuurlijke wereld van Nederland duikt, ontdek je een wildgroei aan regelingen, samenwerkingen en indelingen. Om precies te zijn: er bestaan in dit land nu 26 regio-indelingen, ruim 400 gemeenschappelijke regelingen en 1200 decentrale samenwerkingsverbanden.
Dat vind ik fascinerend, het bleek veel uitgebreider dan ik dacht. De klassieke indeling van het Huis van Thorbecke, met de bestuurslagen rijk, provincies, gemeenten en waterschappen, werkt nog wel. Maar blijkbaar zijn er daarnaast nog een boel andere bestuurlijke vormen nodig, om beleid uitgevoerd te krijgen.
Ik vroeg me af hoe het kan het dat we, om een bepaald beleidsdoel of resultaat te halen, met elkaar elke keer weer een andere manier verzinnen om Nederland bestuurlijk in te delen.
Ook opvallend: ze hebben lang niet allemaal een bestuursrechtelijke grondslag. Sommige indelingen en samenwerkingen zijn informeel. Het zijn bijvoorbeeld gemeenten die zelf bij elkaar komen met elk hun eigen budget en een onderlinge samenwerking aangaan.
In mijn essay focus ik op de drie grote opgaven die we nu in Nederland hebben: het klimaat- en stikstofprobleem en de woningnood. Hier zijn miljarden-fondsen voor gereserveerd. Ik acht de kans groot dat, als die fondsen verdeeld worden, we er weer nieuwe regio-indelingen bijkrijgen. Bijvoorbeeld klimaatregio’s of stikstofregio’s.
Dat is deels al gebeurd met de Regio Deals en de RES-regio’s. Ook die kennen weinig tot geen juridische grondslag. De vraag wat mij betreft is of we gelden aan zulke samenwerkingen moeten willen overmaken? Hoe wordt dat verantwoord? Dit is bij zulke grote opgaven en zoveel miljarden problematisch.
Ik heb dus onderzocht op welk schaalniveau je die drie grote opgaven het beste aanpakt. En wat voor bestuurlijke en financiële vormgeving daar dan bij past.’
'Hoe kan het dat we elke keer weer een andere bestuurlijke indeling verzinnen voor Nederland?'
In je essay spreek je van een zogenaamd trilemma: het dilemma dat bestaat tussen drie waarden van regionaal overheidsbeleid: draagvlak, doelmatigheid en doeltreffendheid. Hoe verhouden die drie d’s zich tot elkaar?
‘Eigenlijk laveert elke bestuursvorm en -samenwerking tussen deze drie d’s. Je hebt ze alle drie nodig, maar er is ook een constante spanning. Je wilt doeltreffend zijn - je doelen bereiken. Maar je wilt die doelen ook op een onderbouwde en verantwoorde manier behalen. Je wilt niet dat de Rekenkamer achteraf zegt dat het een verspilling van belastinggeld is. Én er moet draagvlak zijn - burgers en bedrijven moeten ook meekomen. Hier zul je moeten kiezen.’
Is het niet mogelijk om deze drie waarden elk volledig te behalen in overheidsbeleid?
‘Nee, dat kost te veel tijd. Zeker als het om de urgente opgaven gaat, zoals klimaat, stikstof en wonen.
Stel, je focust bij klimaat sterk op draagvlak. Dan loop je aan tegen bijvoorbeeld het NIMBY-gegeven dat mensen best voor klimaatbeleid zijn, maar geen windmolen in hun achtertuin willen. Of zelfs maar aan de horizon.
Als je alleen naar hen luistert, vindt er geen transitie plaats. Je hebt zeker een bepaalde mate van draagvlak nodig, maar je kunt dat niet tot absolute norm verheffen.
Daarnaast kan het zijn dat je wilt opschalen voor efficiënter beleid. Maar hoe verder je opschaalt, hoe verder je beleid van de burger af kan komen te staan. Dan gaat doeltreffendheid ten koste van draagvlak. Er zal altijd een afruil plaats moeten vinden.’
'De kans is groot dat we straks weer nieuwe regio-indelingen krijgen: klimaatregio’s of stikstofregio’s, bijvoorbeeld'
Hoe zie je de rol van het rijk in de verdeling van bijvoorbeeld het Klimaat- en transitiefonds, dat gevuld is met € 35 miljard?
‘De klimaattransitie is van groot nationaal belang; het ministerie van EZK is systeemverantwoordelijk. Ik vind dat in deze opgave de centrale overheid doorzettingsmacht en bevoegdheden moet hebben om regio’s aan te wijzen en te verplichten maatregelen te treffen.
Ik vind het heel vreemd dat het rijk wel systeemverantwoordelijk is en doelen en geld heeft. Maar vervolgens wel afhankelijk is van de lokale overheden of ze het daadwerkelijk gaan doen. Nederland is goed in polderen en afspraken maken. Maar de vraag is: hoe doelmatig en effectief is dat eigenlijk vanuit de rijksoverheid gezien? In het regeerakkoord zijn de doelen duidelijk verwoord, maar ze vermelden niet hoe die behaald moeten worden. Er is een tekentafelwedstrijd aan de gang om het ‘hoe’ te bepalen.’
'Is het wel verantwoord om straks miljarden over te maken naar regionale samenwerkingen zonder juridische grondslag?'
Hoe moet het ‘hoe’ er volgens jou uitzien?
‘We hebben in Nederland al de Wgr: de Wet gemeenschappelijke regelingen. Dat is een samenwerkingsregeling die bijvoorbeeld kan bestaan tussen verschillende gemeenten, provincies en waterschappen. Daar zijn er al 400 van. Wanneer er zo’n regeling wordt getroffen, wordt die wettelijk vastgelegd en ontstaat er dus veel meer zekerheid en controle over de uitvoering ervan.
Je kunt het zien als een krachtenbundeling van verschillende bestuurslagen, die uiteindelijk ook beleid óver gemeenten, provincies en waterschappen heen kan tillen. Je hebt dan een openbaar orgaan met een eigen bestuur en voorzitter.
Voorbeeld hiervan zijn de Veiligheidsregio’s. Het rijk geeft opdracht aan de Veiligheidsregio’s om bepaalde maatregels te nemen. Dat gebeurt nu bijvoorbeeld bij de huisvesting van de Oekraïners. De bestuurders van de Veiligheidsregio’s krijgen de opdracht van het ministerie om dit te regelen. Het beleid van de Veiligheidsregio’s wordt over verschillend gemeentebeleid heen getild. Een vakdepartement vanuit het rijk kan een gemeenschappelijke regeling gebruiken om te zorgen dat er geld naartoe gaat en dat er doelstellingen worden gehaald.
Voordeel van de Wgr is het juridische fundament. Je hebt meer controle, want een juridische stok achter de deur. Daardoor kun je doelmatig en doeltreffend zijn. Maar hoe is het dan met je draagvlak? Bij de Wgr in zijn huidige vorm kun je als burger niet meebeslissen over de invulling ervan. Er is geen Wgr-raadsverkiezing zoals bij de gemeenteraad, waar je als burger wel inspraak in hebt.
Het goede nieuws is: deze zwakke plek van de Wgr is per 1 juli 2022 ondervangen. De wet wordt gewijzigd en regelingen zijn vanaf dan verplicht om burgerparticipatie in te bouwen. Burgers krijgen formeel de mogelijkheid om op verschillende momenten te reageren op een Wgr. Op basis daarvan kan een Wgr worden aangepast. Zo wordt de waarde ‘draagvlak’ versterkt.’
'Het rijk is systeemverantwoordelijk en heeft doelen en geld, maar is vervolgens afhankelijk van de lokale overheden voor de uitvoering? Ik vind dat heel vreemd'
In Nederland bestaan bijvoorbeeld al samenwerkingsverbanden zoals de RES-sen (Regionale Energie Strategieën) en de Regio Deals. Hoe spelen die een rol in de drie grote opgaven?
‘De RES-sen en Regio Deals hebben tot op heden over het algemeen veel bestuurlijk draagvlak. Maar ze missen een duidelijke en juridische fundering. Het zijn informele verbanden van decentrale overheden, waarbij geen van de deelnemers de coördinatie- of doorzettingsmacht heeft. Ze werken vooral op basis van vertrouwen.
Hier zou je gemeenschappelijke regelingen mét wetgeving van kunnen maken. Ik vind dat je structuren, waaraan zoveel belastinggeld wordt besteed voor een bepaald publiek doel zoals bij de RES, juridisch goed geregeld moeten zijn. Anders kun je niet verantwoorden en controleren waar dat geld heen gaat en hoe het wordt besteed.
Daarnaast zijn deze regelingen ook nog eens beïnvloedbaar door wisselingen in colleges bij gemeenten, of gedeputeerden in de provincie. Stel dat er zo meteen bij de Provinciale Verkiezingen Staten worden gekozen, die politiek gezien sterk anti-klimaatbeleid zijn, dan zou je een groot probleem kunnen krijgen in de uitvoering van je beleid.
Bij de Regio Deals was het tot nog toe zo dat de regio’s zelf een aanvraag moeten indienen bij het rijk. En ze dan eigen geld moeten meenemen. Ze vragen de helft van de benodigde fondsen aan bij het rijk; de andere helft leggen ze zelf in.
Dat werkt ongelijkheid in de hand. Rijke en grote gemeenten en regio’s, met goede uitvoeringsapparaten, maken dan meer kans dan regio’s met een kleine portemonnee of capaciteitsprobleem. Dat wil je niet als je voor het hele land klimaatafspraken wilt maken. De deals zijn nu dan ook niet goed verdeeld over het land.
Maar ook hier is er goed nieuws: naar alle waarschijnlijkheid hoeven Regio Deal-aanvragers in de volgende ronde nog slechts 10 procent eigen geld mee te brengen. Dat is een verbetering die zorgt voor een gelijker speelveld.’
'RES-sen en Regio Deals werken vooral op basis van vertrouwen – ik vind dat ze ook een juridische grondslag moeten krijgen'
Hoe zie je de toekomst? Gaan we de goede kant op?
‘Ja, ik denk het wel. De drie opgaven zijn, naast urgent, ook polariserend. De meerderheid van de mensen zal voor het behalen van de klimaatdoelen zijn. Maar zodra de windmolen in de achtertuin moet komen te staan, wordt het een ander verhaal. Daarom is het belangrijk dat bij dit soort grote en belangrijke opgaven het rijk meer zeggenschap en doorzettingsmacht heeft.
In mijn essay haal ik oud-topambtenaar Ad Geelhoed aan. Die schijnt ooit te hebben verzucht dat het Huis van Thorbecke ‘een haveloos barakkenkamp’ was geworden. Met in de voor- en achtertuin allerlei nieuwe tentjes en nieuwe aanbouw. Met als gevolg dat er geen overzicht meer is en je ook geen centrale regie kunt voeren.
Aan de ene kant kun je vrezen dat er nu allerlei klimaattenten bij gaan komen en de overheid een chaotisch kippenhok wordt. Maar ik denk ook dat er veel voortschrijdend inzicht is. Dat zie je aan de aanpassingen van de Wgr en Regio Deals.
Het is nog altijd zo dat het rijk een goede plattegrond van dat barakkenkamp kan maken. En daarop een duidelijke route kan aangeven. Die dan gevolgd wordt door de andere overheden op het terrein.’