'Netwerken in plaats van aansturen' – het verhaal van DGSC-19

Hoe breng je als rijk de maatschappelijke gevolgen van corona en coronabeleid in beeld? Antwoord: met – als eerste in z’n soort – een interdepartementaal programmadirectoraat-generaal Samenleving en COVID-19 (DGSC-19). De facto een netwerkorganisatie – zonder mandaat, maar met vier SG’s als sponsoren. Gaan we dit in de toekomst meer zien? Programmadirecteur Mark Roscam Abbing hoopt van wel.

Mark Roscam Abbing DGSC-19 hoofdbeeld
Beeld: ©EMMA
Mark Roscam Abbing, Directeur-generaal DGSC-19 (foto: Patrick van den Hurk)

Wat is het DGSC-19

  • Het DGSC-19 wordt oktober 2020 in het leven geroepen. Waar de crisisbesluitvorming wordt ondergebracht bij de NCTV, richt het DGSC-19 zich op de (middel-)langetermijngevolgen van de coronacrisis. DGSC-19 moet een tegenwicht bieden voor de focus op de acute gezondheidscrisis.
     
  • Het DG valt niet onder één specifieke minister, maar wordt gesponsord door de SG’s van vier verschillende ministeries: BZK, JenV, Financiën en LNV. Ook SZW is steeds nauw betrokken.
     
  • Deze ministeries detacheren (top)ambtenaren, met de afspraak dat na beëindiging van het DG de ambtenaren weer terugkeren op hun eerdere post. 
  • Opdrachten:
    a. Rond bepaalde thema’s vooruitkijken en zorgen voor handelingsperspectief bij de middellange termijnaanpak van de COVID-19-crisis; 

    b. Aanpak van de pandemie goed documenteren zodat er, ook voor de toekomst, van geleerd kan worden.  
  • Per 1 januari 2022 is de opdracht van het DG afgelopen. Er lopen meerdere evaluaties van deze nieuwe vorm van interdepartementaal samenwerken. Naast een uitgebreid essay van de NSOB kijkt de Onderzoeksraad voor de Veiligheid naar de gehele crisisaanpak en komt woensdag 16 februari met een rapport.

Eind zomer 2020 wordt duidelijk dat de coronacrisis langer zal duren dan gedacht. Op dat moment wordt Mark Roscam Abbing gevraagd om directeur-generaal te worden van het interdepartementale programma Samenleving en Covid-19 (DGSC-19). 
Inmiddels is het begin 2022 en lopen de acute crisis en de opdracht ten einde. Tijd om aan Roscam Abbing te vragen: wat is er bereikt in deze tijdelijke interdepartementale samenwerkingsstructuur? Hoe is het werken als een netwerkorganisatie? En wat zijn de lessen en mogelijkheden voor interdepartementaal werken in de toekomst?

Het DGSC-19 was een ongewone vorm van interdepartementale samenwerking. Laten we bij het begin beginnen: hoe werd je directeur-generaal van dit programma? 

Mark Roscam Abbing: ‘Ik had een goed cv voor het samenbrengen van maatschappelijke en economische aspecten. Ik was op dat moment directeur Samenleving en Integratie bij het ministerie van Sociale Zaken. Daarvoor had ik verschillende economische en financiële banen gehad. Uit gesprekken met ‘mijn’ minister kwam naar voren dat ze iemand zochten die ook naar de langere termijn kon kijken. Dus ik heb bij mijn SG eens laten vallen dat dat me interessant leek.’ 

‘Een tijdje hoorde ik niks, maar uiteindelijk kwam toch de vraag of ik daarmee aan de slag wilde gaan. Na enkele verkenningsgesprekken werd ik op vrijdag benoemd door de ministerraad, en zat ik op zondag in het Catshuis.’

‘Uiteindelijk hebben we, met allemaal heel verschillende mensen, met heel andere achtergronden, ervaringen en werkwijzen, één team kunnen maken’

Hoe kwam je aan een team? 

‘Het DGSC-19 bestond uit een topzwaar team van zo'n 45 ambtenaren, die werden gedetacheerd vanuit BZK, JenV, Financiën, en LNV. De hoofdtaak van mijn club was om uit verschillende departementen en bestuurslagen teams samen te stellen. Die teams moesten dan in deels interbestuurlijke overleggen naar domeinoverstijgende thema’s kijken.’ 

‘Dat vereist aan onze kant een team met veel senioren: mensen die gevoel hebben voor interbestuurlijke coördinatie, en die kunnen meedraaien in overleggen op hoog niveau op andere ministeries. Ook was het belangrijk dat we als DG een breed, complementair netwerk hadden. We wilden echt functioneren als een netwerkorganisatie.’

‘Uiteindelijk zaten we met allemaal heel verschillende mensen, met heel andere achtergronden, ervaringen, en werkwijzen. Het was echt een bijzondere ervaring om daar één team van te maken. En dat is toch best goed gelukt.’ 

Interbestuurlijke samenwerking vindt in meer vormen plaats. Wat was de toegevoegde waarde van de manier waarop jouw team georganiseerd was en opereerde?

‘We konden écht samenwerken over de departementen en bestuurslagen heen. Dat klinkt misschien logisch voor dit soort domeinoverstijgende thema’s. Maar in de praktijk gebeurt het gewoon niet zoveel - dat zit heel diep in het ambtelijk apparaat. Het gaat zeker beter dan twintig jaar geleden, maar het blijft een uitdaging.’ 

‘Juist door de crisis werd het makkelijker om over de eigen schutting heen te kijken. Standaard structuren en beperkingen golden niet meer. Digitaal vergaderen maakte het bovendien makkelijker om regelmatig met verschillende bestuurslagen en afdelingen samen te komen.’ 

MRA tweede foto
Beeld: ©EMMa
Mark Roscam Abbing: 'Het is mij een lief ding als we dat kunnen vasthouden na de crisis, en niet terug kruipen in onze eigen ministeriële silo’s.'

En wat merk je daarvan in de samenwerking?

‘Het is bijvoorbeeld vaak zo dat gesprekken tussen gemeenten en rijk over geld gaan. Dat is toch een sfeer bedervende factor. Dan ben je aan het onderhandelen, in plaats van coproduceren. Wij hebben echt om de tafel gezeten over de inhoud, om problemen op te lossen.’ 

‘Zo hadden we elke vrijdagmiddag een doorbraakoverleg om individuele casuïstiek te bespreken, en te kijken hoe we met elkaar als ambtenaren konden zorgen voor oplossingen.’

‘Interdepartementaal samenwerken is door de crisis makkelijker geworden. Het is mij een lief ding als we dat kunnen vasthouden na de crisis, en niet terug kruipen in onze eigen ministeriële silo’s. Wat ik heel leuk heb gevonden van dit programma, is dat we hebben gezien dat het dus wel kan.’ 

‘We hebben heel veel gedaan - sommige dingen zijn faliekant mislukt, sommige kwamen redelijk uit de verf, en niet alles is meetbaar’

Op dit moment zijn jullie bezig met een eindverslag. Waar ben je trots op? 

‘We hebben heel veel gedaan. Sommige dingen zijn faliekant mislukt, sommige zijn redelijk uit de verf gekomen. En niet alles is meetbaar. Onze meerwaarde zat uiteindelijk vooral in de nuances van het crisisbeleid. Daarin zijn zeker dingen gewoon echt goed gelukt.’ 

‘Een mooi resultaat was de brede maatschappelijke dialoog die we hebben georganiseerd, in samenwerking met lokale bestuurders, over Nederland na de crisis. De inzichten uit dit traject zijn ook beland in het rapport van kabinetsinformateur Mariëtte Hamer. Dat is voor een ambtenaar toch zo’n beetje het hoogst haalbare.’ 

En nog tastbaarder?  

‘Waar ik trots op ben, is dat we financiering konden regelen voor kwetsbare groepen. Een keer voor jongeren, en een keer voor mensen die door covid in een kwetsbare positie zijn gekomen. Deze mensen bleven buiten beeld in het acute crisisperspectief, ook bij gemeenten. Zij hebben geen georganiseerde lobby, en komen - zeg maar - niet met hun tractoren naar het Malieveld. De oplossingen die zij nodig hebben, vallen niet binnen één domein. Hier moet je zorg, sociale zekerheid, onderwijs, veiligheid en wonen bij elkaar brengen.’ 

‘Uiteindelijk vind ik dat wij op een onconventionele manier best veel voor elkaar hebben gekregen. Het was mijn taak om invloed uit te oefenen binnen de verschillende ministeries, zonder dat ik macht had. Dat was soms lastig en frustrerend, maar het was ook heel leuk als het wel lukte.’ 

‘Er was bijna geen ambtenaar in Den Haag die ik direct kon vertellen dat zij iets moest doen, maar het lukte toch om dingen voor elkaar te krijgen’

Invloed uitoefenen zonder macht - wat bedoel je daarmee en hoe gaat dat in z’n werk? 

‘Het is een heel andere manier van werken. Binnen je eigen departement kun je aankloppen bij je eigen minister. Als je een goed verhaal hebt, kun je die overtuigen om samen ergens de schouders onder te zetten.’ 

‘Vanuit het DGSC-19 kon ik niet zomaar iets bij een minister agenderen. Formeel gezien had ik minder toegang tot bewindspersonen. Dan moet je dus op andere manieren proberen een voet tussen de deur te krijgen. Je moet netwerken in plaats van aansturen.’ 

‘Bijvoorbeeld door alle partijen die iets met jongeren deden, landelijk en lokaal bij elkaar te brengen, inclusief de jongeren zelf. Eerst voor een analyse van de situatie, dus daar kon iedereen zonder problemen aan meedoen.’ 

‘Doordat het lukte om op het goede moment met die analyse aandacht te vragen van de politiek, lukte het vervolgens om ook echt iets te regelen, inclusief geld. Er was bijna geen ambtenaar in Den Haag die ik direct kon vertellen dat zij iets moest doen, maar op deze manier lukte het toch om dingen voor elkaar te krijgen.’

MRA detail
Beeld: ©EMMA
Mark Roscam Abbing: 'We kregen en namen de vrijheid om andere werkwijzen uit te proberen.'

In hoeverre is het succes van interdepartementaal samenwerken binnen DGSC-19 bepaald doordat het crisis was?

‘Het crisisaspect was inderdaad medebepalend. De crisis bracht draagvlak en medewerking voor een nieuwe constructie. Ook kregen en namen we de vrijheid om andere werkwijzen uit te proberen. We waren minder gebonden aan standaard bureaucratie. Tegelijkertijd is een crisis ook een moeilijk moment. De korte termijn krijgt voorrang op de (middel)lange termijn. Het was daarom soms hard zoeken naar politieke en ambtelijke dekking voor onze plannen.’ 

Heeft de netwerkorganisatie in deze vorm ook een plek in ons bestuurlijk stelsel buiten crisistijd?

‘Ik hoop van wel. En ik zie om me heen ook de wil om dit vaker te doen. In het nieuwe regeerakkoord staan meerdere thema’s die zich lenen voor interbestuurlijk programma’s. Jeugdzorg, klimaat, wonen, om er een paar te noemen.’ 

‘Netwerkorganisaties, met een concrete opdracht voor pakweg twee jaar, en met mandaat – ik hoop dat we dat meer gaan zien’

Wat zijn daarvoor de voorwaarden? 

‘Een concrete opdracht en toch wel een mandaat, denk ik. Naast dat er geld moet zijn om beleidsvoorstellen te realiseren, moet je ook een concrete opdracht formuleren. En een punt waar je naartoe kunt werken. Alleen dan kun je in deze dynamiek werken, met het juiste gevoel van urgentie en het bijbehorende tempo.’ 

‘Vanuit het programma moet je op een gegeven moment een concreet product kunnen opleveren, waarna je er ook een streep onder zet. Dan kun je echt veel doen in pakweg twee jaar. Als je resultaat behaalt, kun je de manier van samenwerken in de periode daarna ook structureel verbeteren.’ 

‘Daarnaast moet je goed nadenken over wat voor mandaat je aan toekomstige programma’s geeft. Misschien moet het daarbij ook mogelijk worden gemaakt om wél via een formele route bij een minister aan te kunnen kloppen. Dit is best te organiseren.’