'Rijk moet samenwerking in de regio stroomlijnen'

Bestuurlijk gezien knelt het in veel regionale samenwerkingsverbanden, vindt Caspar van den Berg, hoogleraar Bestuurskunde. ‘Er is veel energie en er gebeurt veel goeds. Maar informele bestuurslagen missen een goede democratische verankering en provincies staan soms nodeloos buitenspel. Het beoogde droomland dreigt af te glijden naar een bestuurlijk niemandsland.’

Caspar van den Berg
©Overheid van Nu

Regionale samenwerkingsverbanden - Caspar van den Berg, hoogleraar Bestuurskunde aan de Campus Fryslân van RUG, en lid van de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB), heeft er de laatste tijd vaker zijn intellectuele tanden in gezet. Als essayist en als ROB-lid stelt Van den Berg kritische vragen over de democratische legitimiteit en ook de effectiviteit van veel regionale samenwerkingen.

Maar laten we positief beginnen: wat is wat u betreft een voorbeeld van geslaagde regionale samenwerking?

‘Dan moet ik denken aan de regionale samenwerking bij het opzetten en uitvoeren van regio deals, bijvoorbeeld in Noordoost Brabant, de Achterhoek en Zuid- en Oost-Drenthe. Een ander goed voorbeeld van samenwerking met en in de regio is Ruimte voor de rivier, een breed interbestuurlijk programma van 39 maatregelen in het ruimtelijk domein, dat liep tussen 2006 tot 2019.’ 

‘Wat daar heel goed ging, was de koppeling tussen de doelstellingen ten aanzien van waterveiligheid en die van ruimtelijke kwaliteit. De hoofddoelstelling was: betere waterberging en afvoer om overstromingen te voorkomen. En die werd gekoppeld aan het verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit en aantrekkelijkheid van het gebied waar je ingrepen in het landschap doet. 
Ook lag in Ruimte voor de rivier een heel duidelijke focus op leren en kennisontwikkeling - inhoudelijk en qua proces. En de samenwerking met en inbreng van inwoners ging heel goed. Iedereen was overtuigd van de urgentie van het programma.’ 

‘Er werd dus goed nagedacht over, en rekening gehouden met, de zorgen en noden van het gebied waar werd ingegrepen. Vertaald naar nu - denk aan de energietransitie of klimaatadaptatie - liggen die noden niet alleen op het ruimtelijke vlak, maar ook op sociaal of voorzieningenvlak. Zo kun je zorgen dat het gebied als geheel uiteindelijk beter af is dan in de situatie daarvoor. En zo ontstaat er ook wederkerigheid tussen de grootstedelijke en de landelijke gebieden in Nederland.’

‘We staan nu weer aan de vooravond van grote ruimtelijke ingrepen. Nederland gaat de komende jaren op de schop. Dus, laten we leren van de procesmatige infrastructuur die er al ligt.’

‘Momenteel neemt de gemiddelde gemeente deel aan 33 regionale programma’s - zo’n 20 procent van het gemeentelijke budget wordt eraan besteed en de democratische verantwoording is gebrekkig’

Maar goed, zo gebeurt het in regel dus niet, volgens u?

‘Nee, ik zie twee grote problemen. De democratische legitimiteit van veel regionale samenwerkingen. En de wildgroei aan afzonderlijke samenwerkingsverbanden. De bedoeling is vaak om de opgave centraal te zetten, en dat moet ook. Maar zolang elk ministerie nog zijn eigen regionale samenwerkingen kan optuigen om zijn beleid uit te voeren, liggen versnippering en bestuurlijke chaos op de loer. De kunst is om opgave-gedreven te werken, maar dan zonder de wirwar van sectorspecifieke structuren.’ 

‘Momenteel neemt de gemiddelde gemeente deel aan 33 regionale programma’s - zo’n 20 procent van het gemeentelijke budget wordt eraan besteed en de democratische verantwoording is gebrekkig’

‘Momenteel neemt de gemiddelde gemeente deel aan 33 regionale verbanden, zeg maar vergadertafels. Zo’n 20 procent van het gemeentelijke budget wordt aan die tafels besteed. Wethouders en gemeenteambtenaren spoeden zich van het ene regio-overleg naar het andere en in veel gevallen zitten er aan elke tafel weer net andere partners, waardoor integraal beleid voeren lastig is.’ 

‘Gemeenteraden hebben het gevoel dat ze op afstand worden gehouden en voelen zich voor voldongen feiten gesteld. En bestuurders komt het in zekere zin wel goed uit. Want zo hebben ze weinig last van de controlerende organen en “dan kunnen we tenminste meters maken”.’

En we zouden al een prima schaal voor regionaal samenwerken hebben: de provincie?

‘Ja, voor veel delen van het land, gaat dat op. Het is jammer dat van de provincies de laatste 25 jaar het beeld gegroeid is dat je er weinig aan hebt en nog minder van kunt verwachten. “Leg het vooral niet bij de provincies neer” – die sfeer is ontstaan. Provincies stellen zich vaak ook op als een soort Barbapappa: daar waar de ruimte ontstaat, glijden zij erin, daar waar die ruimte er niet is, maken ze zichzelf kleiner. Dat is een dienstbare, best nobel te noemen houding. Maar andere partijen stellen zich assertiever op en zo zijn de provincies vaak over het hoofd gezien bij recente discussies over taaktoedeling.’ 

Dat is een gemiste kans omdat de provincies bestuurlijk gezien heel goed ingericht zijn. Zie de jeugdzorg, waarover de grote steden graag zélf wilden gaan, maar die in de meeste delen van het land goed verliep via de provincies. Los van de grote financiële tekorten die gemeenten nu treffen, die door een veel te rooskleurig ingeschatte efficiencyslag kwamen, is ook de toegang tot de jeugdzorg en de democratische aansturing ervan bepaald niet verbeterd.’ 

Wat is de oorzaak van dat negatieve beeld?

‘Dat komt voor een groot deel door de ingewikkelde verhouding tussen de provincie en de grote steden in de Randstadprovincies. In die delen van het land hebben de grote gemeenten een dominantere en autonomere positie in relatie tot de provincie. Maar dat zijn maar drie van de twaalf provincies, en zelfs die provincies kennen aanzienlijke minder verstedelijkte gebieden waar de provincies een relevante rol te spelen heeft.'

'In Friesland, Groningen, Drenthe, Flevoland en Zeeland, waar regioschaal en provincie samenvallen, werkt de provincie – en daarmee regionale samenwerking – prima. Echter, de dynamiek van de Randstedelijke gebieden is vaak het meest bepalend voor de blik vanuit Den Haag op het binnenlands bestuur.’ 

‘Dit is niet het moment voor bestuurlijke hervormingen - de opgaven wachten niet, we moeten het maar doen binnen de bestaande kaders’

En nu? Nog een – regionale – bestuurslaag erbij? Of gemeenten en provincies vervangen door regiobesturen?

‘Dat laatste zou in theorie een verleidelijke gedachte kunnen zijn – dat eerste zeker niet. Dat zou veel te veel bestuurlijke drukte creëren. Ik denk dat dit gewoon niet het moment is voor bestuurlijke hervormingen. De opgaven wachten niet. We moeten nu handelen en moeten dat dan maar doen binnen de bestaande kaders.’

‘De minister van BZK moet sterker zijn stelselverantwoordelijkheid nemen en regionale samenwerkingen in zekere mate coördineren en stroomlijnen’

En wat stelt u dan voor?

‘Het zou goed zijn als het ministerie van BZK de strikte, uniforme benadering van taaktoedeling zoals Thorbecke die voorstond, een beetje loslaat en meer differentiatie tussen verschillende typen gebieden toestaat. Dus, bepaalde taken kunnen in het ene gebied bij de provincie liggen, terwijl in een ander gebied een regionale samenwerking of een gemeente als uitvoerder gekozen wordt. Experimenteren met zo’n gedifferentieerde aanpak is binnen BZK inmiddels ook geen taboe meer.’ 

‘Regio’s moeten dan de ruimte krijgen om zelf te bepalen wie welke taak of maatschappelijke opgave uitvoert. Decentrale overheden formuleren dan samen met maatschappelijke instellingen, bedrijfsleven en inwoners hun eigen regionale doelstellingen over regionale opgaven. Zo houd je rekening met regionale verscheidenheid en regionale ecosystemen.’ 

‘Zo zorg je dat de arena waar besloten wordt over beleid en geld, dezelfde is als waar volksvertegenwoordiging en controle plaatsvinden. Anders gezegd: ‘politics & policy’ (beleid) moeten we meer bij elkaar brengen. Dat is nu in de regio niet het geval. We stemmen in de gemeente, maar onze lokale volksvertegenwoordigers staan op afstand van waar steeds meer wordt besloten.’


‘Maar die bestuurlijke ruimte voor de regio’s moet niet onbegrensd zijn. De minister van BZK moet sterker zijn stelselverantwoordelijkheid nemen en die regionale samenwerkingen wel in zekere mate coördineren en stroomlijnen. Daar worden de regio’s beter van, en zo komen we weg uit het bestuurlijke niemandsland.’